II SA/Op 152/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy wykonania bez wymaganego pozwolenia otworu okiennego o wymiarach 140x140cm, do pomieszczenia na I piętrze, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego położonego w miejscowości G. nr a, na działce nr A, obręb [...], gmina [...], stanowiącego własność G. M. nakazał G. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany podłużnej zewnętrznej, przyległej do granicy z sąsiednią działką nr B, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w G. nr a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w ścianie zewnętrznej w/w budynku, usytuowanego przy granicy z sąsiednią posesją wykonano łącznie 4 okna. W odniesieniu do trzech okien w poziomie parteru, wykonanych jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1974r., właściwy wówczas organ, decyzją z dnia 12 lutego 1997r. rozstrzygnął ostatecznie sprawę. Uzasadniał dalej organ, iż w ścianie zewnętrznej konstrukcyjnej budynku od strony sąsiedniej posesji nr b, w pomieszczeniu suszarni na I piętrze, już w trakcie użytkowania budynku, w okresie sierpnia 1998r. wykonano okno o wymiarach 140x140cm, bez wymaganego pozwolenia. Przedmiotowy otwór okienny wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonywania robót. Wskazywał także organ, że wykonanie przedmiotowego okna naruszało obowiązujący wówczas przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 ze zm.), a zatem wykonanie przedmiotowego okna naruszało obowiązujące wówczas przepisy i stąd też nie jest możliwe zalegalizowanie robót polegających na wykonaniu okna bez wymaganego pozwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik G. M. Podniósł on w odwołaniu, iż trudno zgodzić się z autorytatywnym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie jest możliwe zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okna. Dowodził odwołujący, iż wprawdzie przytoczony został konkretny przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz § 12 ust.4 pkt 1 dotyczy budynku, a nie wykonywania robót budowlanych w istniejącym budynku. Zauważył także odwołujący, że nie należy w niniejszej sprawie pomijać faktu, iż wykonanie otworu okiennego, wprawdzie nie było poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, ale uzyskana została zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem odwołującego, organ przed wydaniem decyzji winien rozważyć ewentualną możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez umożliwienie przedstawienia rozwiązania tego problemu przez sprawcę samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być pozostawiona w obiegu prawnym, jednakże z innych przyczyn niż wskazał to odwołujący. Organ wskazał, iż w przedmiotowym budynku znajdują się cztery okna w ścianie usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią. Również czterech okien dotyczyła interwencja sąsiada K. W. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego do okna wykonanego na pierwszym piętrze, a tym samym nie ustalił, czy inwestor zastosował się do nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej z 1979r. i zamurował trzy okna na parterze luksferami. Brak ustaleń faktycznych w tym zakresie naruszał art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a tym samym powodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ uznał, że strona postępowania może przedstawić dowód na istnienie innego sposobu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem, a organ winien wziąć go pod uwagę. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy przez organ I instancji nie pozwalał na zakończenie procedowania w sprawie i niewyjaśniał wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w szczególności poprzez pozbawienie sprawcy samowoli budowlanej szansy obrony, pomimo, że ten nie skorzystał z prawa zapoznania się z aktami i wynikającej z tego możliwości składania uwag i zgłoszenia żądania uzupełnienia postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji, nadania wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazania w uzasadnieniu, że OWINB w Opolu naruszył procedury postępowania. Nadto skarżący wnosił o obciążenie kosztami postępowania G. M. oraz przekazania wyroku wraz z uzasadnieniem Stowarzyszeniu Poszkodowanych przez nadzór budowlany. W odpowiedzi na skargę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę K. W. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006r., na wniosek pełnomocnika skarżącego, przywrócono termin do wniesienia skargi z uwagi na fakt, że brak było winy skarżącego w uchybieniu terminu. Pismem procesowym z dnia 10 maja 2005r. pełnomocnik skarżącego wniosła o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], który uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia [...], którą nakazano G. M. doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany podłużnej zewnętrznej, przyległej do granicy z sąsiednią działką nr B, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w G. nr a. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Stosownie zatem do art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w znacznej części. Oznacza to, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepublikowany.). Ponadto rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oceniając zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji dotyczyło, co wynika jednoznacznie i wyraźnie z zawiadomienia z dnia 22 marca 2006r. o wszczęciu z urzędu postępowania oraz sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia, tylko i wyłącznie wykonania bez wymaganego pozwolenia, otworu okiennego o wymiarach 140x140cm, do pomieszczenia na I piętrze, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki, a położonego w G. nr a, nr ewid. A, obręb [...], gmina [...], stanowiącego własność G. M. Organ I instancji określił, zatem w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości istotę, granice oraz przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. Takie ujęcie przedmiotu postępowania oraz jego granic oznaczało, że organ I instancji nie zajmował się kwestią wykonania trzech okien na parterze, w ścianie podłużnej budynku należącego do G. M., a brak ustaleń w tym zakresie stanowił właśnie przyczynę leżącą u podstaw uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim. Dodać przy tym należy, iż postępowanie dotyczące wykonania trzech okien na parterze, w ścianie podłużnej budynku należącego do G. M., prowadzone było przez właściwy wówczas organ, który w związku z ustaleniem, że w/w okna wykonano jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1974r. wydał ostateczną decyzję z dnia 12 lutego 1979r. nakazującą zamurowanie tychże okien tzw. luksferami. Zauważyć należy także, iż kodeks postępowania administracyjnego ustanawia generalną zasadę, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym jednak, czy postępowanie może być wszczęte na żądanie strony, czy też na jej wniosek rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przepisy prawa materialnego kształtują stosunki administracyjnoprawne. W ramach tych stosunków, albo organ administracji jest uprawniony do jednostronnego nakładania określonych obowiązków na obywatela (inne podmioty) lub określenia jego uprawnień, albo jednostka może domagać się od organu administracji państwowej pewnych rozstrzygnięć dotyczących jej praw i obowiązków. Kompetencji organu administracji do jednostronnego regulowania praw i obowiązków obywatela (innego podmiotu) odpowiada obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych jego wszczęcie następuje z urzędu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. Wskazać należy również, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku zaś wszczęcia postępowania z urzędu to organ decyduje o przedmiocie i zakresie tego postępowania, stosownie do posiadanych kompetencji, wyznaczając jego zakres i granice m.in. w zawiadomieniu, opartym na przepisie art. 61 § 4 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a z takim mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, jest postępowaniem prowadzonym z urzędu. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), dotyczące tego przedmiotu nakładają, bowiem na właściwy organ administracji obowiązek wydania stosownej decyzji. Obowiązek wszczęcia postępowania i wydania decyzji ciąży więc na właściwym organie bez względu na to, czy domaga się wszczęcia takiego postępowania strona, której interes prawny został naruszony popełnioną samowolą, czy też takiego żądania nikt nie zgłasza. Oznacza to, że o przedmiocie oraz zakresie niniejszego postępowania nie decydował zakres żądania strony zawarty w piśmie z dnia 23 lutego 2006r., a dotyczący wyegzekwowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, jak to określiła strona "postanowienia zawartego w piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 1. 03.1979r., Nr [...]" oraz dodatkowego wykonania otworu okiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, stosownie do posiadanych obowiązków i kompetencji, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia, otworu okiennego o wymiarach 140x140cm, w pomieszczeniu na I piętrze, w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w granicy działki, a położonego w G. nr a, zawiadamiając zgodnie z przepisem art. 61 § 4 K.p.a. strony tegoż postępowania. Wszczęte w celu "załatwienia sprawy", postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji, z osnowy zarówno której, jak i jej uzasadnienia jednoznacznie wynika nie tylko przedmiot postępowania, ale także jego granice i zakres. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skoro organ I instancji określił nie tylko przedmiot postępowania, ale i wyznaczył jego granice, organ II instancji, dokonując oceny prawidłowości zapadłej decyzji, nie był uprawniony stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa, do odmiennego kształtowania i zakreślania granic prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim postępowania administracyjnego. Możliwym bowiem jest, że organ I instancji wszczął z urzędu również postępowanie w zakresie samowolnego wykonania 3 otworów okienny położonych na paterze w/w budynku. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego związanego z właściwością jego działania przy wielości stwierdzonych przez organ naruszeń prawa przez określony podmiot. Ustawodawca pozostawił uznaniu organów, prowadzących postępowanie wszczynane z urzędu, uprawnienie do określenia jego zakresu, granic i przedmiotu. Organ II instancji dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy winien ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego, dochowanie przepisów postępowania. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, iż sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy.