II SA/Op 153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi XY na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 grudnia 2017 r., Nr XLV/348/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez XY, zwanego dalej również skarżącym, jest uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 grudnia 2017 r., Nr XLV/348/17, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 217). Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Miejskiej w Oleśnie z dnia 25 lipca 2014 r., Nr XLVI/383/14, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], w której określono granice obszaru objętego planem. O podjęciu tej uchwały, a także o przystąpieniu do opracowania projektu planu oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Burmistrz Olesna poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 16 października 2014 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Oleśnie oraz zamieszczonego w prasie lokalnej. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Burmistrz przesłał również dnia 14 października 2014 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 3 grudnia 2014 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków Wójt przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień, Burmistrz Olesna wystąpił do Marszałka Województwa Opolskiego o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W odpowiedzi organ ten, pismem z dnia 9 lutego 2016 r. poinformował, że wskazane grunty zostały już wyłączone z produkcji leśnej i nie mają charakteru leśnego. W związku z takim stanowiskiem, Burmistrz Olesna załączył do dokumentacji informację o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie, obwieszczeniem z dnia 21 czerwca 2016 r. wywieszonym na tablicach ogłoszeń i umieszczonym na stronie internetowej urzędu gminy oraz opublikowanym w prasie lokalnej, Burmistrz poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 5 lipca do 2 sierpnia 2016 r., o wyznaczeniu na dzień 20 lipca 2016 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do dnia 16 sierpnia 2016 r. W dniu 20 lipca 2016 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej, a w dniu 5 września 2016 r. Burmistrz podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia złożonych uwag, wśród których rozpatrzył także uwagi zgłoszone przez skarżącego w odniesieniu do zapisów planu obejmujących działki nr a, b, c, d i e. W drodze kolejnego obwieszczenia z dnia 13 września 2016 r. poinformował o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 26 września do 24 października 2016 r., o wyznaczonej na dzień 18 października 2016 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości składnia uwag w terminie do dnia 7 listopada 2016 r. Po przeprowadzeniu dyskusji (protokół z dnia 18 października 2016 r.) i rozpatrzeniu uwag – w tym zgłoszonych przez skarżącego w odniesieniu do działek nr a, b, c, d i e (protokół z dnia 28 listopada 2016 r.), dnia 14 września 2017 r. Burmistrz Olesna dokonał kolejnego obwieszczenia o terminie ponownego wyłożenia projektu (w dniach 25 września 23 października 2017 r.), o dyskusji publicznej (w dniu 19 października 2017 r.) i możliwości składnia uwag (do dnia 6 listopada 2017 r.). Następnie, dnia 24 listopada 2017 r. rozpatrzył wniesione uwagi, w tym zgłoszone przez XY w zakresie działek nr f, g, h, i, j, k, l, b, c, d, m i e. W dniu 27 grudnia 2017 r. Rada Miejska w Oleśnie podjęła uchwałę Nr XLV/348/17, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. W § 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno, przyjętego uchwałą z dnia 28 grudnia 2015 r., Nr XV/132/15. Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. skarżący wezwał Radę Miejską w Oleśnie do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność części uchwały Nr XLV/348/17 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]: w części tekstowej dotyczącej: § 16, § 15 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.RM do 12.RM, orzekając, że traci moc w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6 RM, § 19 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.MR do 43.MR traci moc w zakresie terenu oznaczonego symbolem 18.MR oraz 31.MR, § 31 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.KDW do 52.KDW traci moc w zakresie terenu oznaczonego symbolem 29KDW, § 31 pkt 2 tiret dwudzieste drugie w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie symbolu: 18.MR, 31.MR, 6.RM, 13.RM, 29.KDW. Pismem z dnia 8 marca 2018 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 grudnia 2017 r., Nr XLV/348/17. Wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego domagał się stwierdzenia nieważności uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł, że uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formułując zarzuty wywodził, że: - naruszony został art. 16 ust. 1 ustawy w związku z użyciem niedokładnych map, skutkiem czego np. działka w strefie [...] (stanowiąca grunty użytkowane rolniczo i jedyną drogę dojazdową do działki nr d) w planie oznaczona jest jako łąka, a na innych mapach jest lasem; - umiejscowienie drogi gminnej [...] na terenach leśnych jest niezgodne z prawem, gdyż brak jest zgody odpowiednich organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; - działka o nr n jest zabudowana na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w planie znajduje się w strefie [...], co powoduje brak możliwości zabudowy; - całkowicie pominięto w procedurze planistycznej mapy glebowe wskazujące grunty chronione; - naruszono art. 17 pkt 12 ustawy, gdyż uwagi rozpatrzono dnia 29 grudnia 2017 r., podczas gdy ostatni dzień terminu przypadał na 27 listopada 2017 r.; - nie powiadomiono organów właściwych do uzgodnienia i zaopiniowania projektu planu o zmianach wprowadzonych na skutek rozpatrzenia uwag. W zakresie niezgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Olesno, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 grudnia 2015 r., Nr XV/132/15, wskazał, że: - zapisy studium dotyczące możliwości rozwoju ruchu turystycznego oraz bazy noclegowej w zakresie zbiorników wodnych; - zapisy dotyczące kierunków rozwoju przestrzennego, łączenia ochrony środowiska kulturowego z ochroną środowiska oraz ograniczeniami zabudowy mieszkaniowej w obszarach m.in. miejscowości [...] (również dotyczącymi ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele i dopuszczenia zalesiania na terenach rolnych o klasach bonitacji IV-VII) i podnosił, że niezgodnie z zapisami studium w planie przeznacza się duże tereny leśne jako rekreacyjne, co stanowi zagrożenie pożarowe, plan jest sprzeczny ze studium co do granicy polno-leśnej, brak jest uzgodnień i zgody na zamianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - zapisy dotyczące terenów oznaczonych jako [...] - usługi turystyczne i [...] - tereny wód powierzchniowych w planie są ogólnie niezgodne z tymi zapisami studium; - zapisy dotyczące ochrony gleb i powierzchni ziemi nie zostały uwzględnione w planie pomimo, że istnieje potrzeba w tym zakresie na znacznej powierzchni objętej planem; - zapisy dotyczące zabezpieczenia i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania na terenach rolnych urządzeń melioracyjnych nie zawierają w tym zakresie koniecznych uzgodnień; - zapisy dotyczące wyznaczenia na rysunku studium granic obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł nie zostały zrealizowane. Dalej skarżący wskazał na naruszenie interesu publicznego w postaci "celowego dążenia i braku działań" uwzględniających potrzeby lokalnej społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzennym i pozbawienia mieszkańców wpływu na kształt przyszłych przepisów. Ponadto zakwestionował tworzenie na terenie oznaczonym [...] działek o powierzchni 1500 m2 wskazując, że takie działki są poza sferą zakupu przez zwykłych obywateli, a radni posiadają działki o powierzchni minimalnej. Stwierdził, że prowadzi to do roszczeń odszkodowawczych z powodu utraty wartości działek i narusza prawo własności, a nadto łamie zasadę proporcjonalności, tj. zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności. Poza tym jest niezgodne ze studium, gdzie przewidziano "wielkość do 500 m2". Skarżący podniósł również, że w planie nie ujęto wydanego pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej, stacji transformatorowej, sieci wodociągowej, a założenia planu kolidują z tymi instalacjami i spowodują, że znajdą się one na gruntach prywatnych co doprowadzi do konieczności ustanowienia służebności gruntowych. W odniesieniu do działek nr c i nr d zaznaczył, że wydane zostały pozwolenia budowlane i rozpoczęto proces inwestycyjny w zakresie [...] podczas gdy zapisów planu wynika zakaz zabudowy na terenach przyległych do [...] pomimo, że w planie z 1992 r. teren ten był przeznaczony pod zabudowę. Skarżący wskazał, że ma zamiar rozbudowywać [...], co było przedmiotem jego pism i wniosków od 1999 r. Końcowo podniósł zarzut naruszenia zasady jawności planowania przez zakulisowe spotkania, na które nikogo nie zaproszono, ograniczenie dostępu do dokumentów, brak odpowiedzi na wnioski i nieprawidłowości w BIP. W odpowiedzi na skargę Gmina Olesno stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że Wojewoda Opolski stwierdzając nieważność części planu nie dopatrzył się innych błędów i uchybień, w szczególności tych wskazanych w skardze. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazano kolejno, że: - w planie zastosowano dopuszczalną w art. 16 ust. 1 ustawy skalę mapy 1:2000 ze względu na bardzo duży obszar opracowania planu wynoszący ok. 430 ha; - ustalenia planu miejscowego nie powodują utraty mocy wydanych pozwoleń na budowę, a nawet w przypadku wystąpienia takiej okoliczności nie stanowi to naruszenia prawa; - na obszarze planu nie występują grunty klas I-III wymagające uzyskania stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a wyłączenie z użytkowania rolniczego gleb organicznych nie jest uwarunkowane taką zgodą; - po każdym z trzech wyłożeń planu do wglądu publicznego, w zakresie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu, został zachowany okres 21-dniowy; - w zakresie ponowienia czynności proceduralnych w wyniku przyjęcia uwag, zostały powtórzone wyłożenia do wglądu publicznego. Nie zaistniała jednak potrzeba powtarzania opinii lub uzgodnień ze względu na ograniczony charakter wprowadzanych zmian w projekcie oraz brak zmian naruszający zakres uzgodnień. Kwestionując zarzut braku zgodności planu ze studium wyjaśniono, że założenia planu pokrywają się z polityką ustaloną w studium w zakresie tworzenia bazy terenów zabudowy rekreacji indywidualnej oraz możliwości prowadzenia działalności agroturystycznej. Przeznaczenie terenów jest zgodne z zapisem studium, a kwestionowany wielokrotnie w uwagach teren, określany przez skarżącego obszarem leśnym, zgodnie z ewidencją gruntów jest użytkiem rolnym. Nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie istnieją przepisy prawa odnoszące się w jakikolwiek sposób do uwzględniania w planie granicy leśno-polnej. W skardze lakonicznie stwierdzono niezgodność z zacytowanymi zapisami studium i nie sprecyzowano, w jakim zakresie nastąpiło naruszenie. Gmina wskazała, że przeznaczenie terenów pod zainwestowanie dotyczy jedynie obszarów przeznaczonych w studium pod daną funkcję. Zarówno studium jak i przedmiotowy plan uzyskały pozytywne opinie i uzgodnienia oraz poddane zostały kontroli Urzędu Wojewódzkiego. W odniesieniu do procedur związanych z inwestycjami na terenach zdrenowanych, stosowne uzgodnienia następują natomiast na etapie realizacji inwestycji, a nie na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Zwróciła Gmina też uwagę, że nie ma obowiązku wyznaczania terenów dla lokalizacji urządzeń związanych z produkcją energii o mocy przekraczającej 100 kW, a plan zawiera ustalenia w zakresie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej. Z kolei, w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych w terenach zabudowy rekreacji indywidualnej studium określa wprawdzie minimalną ich powierzchnię, wynoszącą 500 m2, jednak w planie powierzchnię tę ustalono na 1500 m2 dla wszystkich terenów o takim przeznaczeniu ze względu na bardzo dużą powierzchnię wprowadzanych nowych terenów zabudowy [...] (ok. 30 ha). Wzięto pod uwagę fakt, że w obliczu braku systemu kanalizacji sanitarnej, nadmierna intensyfikacja zabudowy, przy powszechnie wykorzystywanych systemach opartych na tzw. przydomowych oczyszczalniach ścieków, spowoduje odczuwalny spadek komfortu przebywających na tych obszarach osób związany z odczuwalną emisją zapachów. Gmina podkreśliła, że teren będący własnością skarżącego jest w znacznej mierze podzielony na działki, a zapisy planu dotyczą nowych podziałów. Jako nieprawdziwy uznała też zarzut naruszenia jawności procedury planistycznej przez bliżej nieokreślone zakulisowe spotkania. Wskazała, że zgodnie z ustawą wszelkie ogłoszenia o wyłożeniach do wglądu były publikowane oraz wywieszane na tablicach ogłoszeń, organizowane były dyskusje publiczne (skarżący pojawił się tylko na jednej) w toku trzech wyłożeń projektu do publicznego wglądu, projekt uchwały omawiany był na posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej w Oleśnie w dniach: 13, 14, 15 i 18 grudnia 2017 r., a uchwała podjęta została na sesji w dniu 27 grudnia 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu do wskazania i wyjaśnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżący oświadczył (pismo z dnia 9 maja 2018 r.), że jestem właścicielem działek położonych w miejscowości [...] nr f, g, o, p, i, j, l, h, r, s, d, m, n, których przeznaczenie zostało zmienione. Podstawowym zarzutem dotyczącym naruszenia jego interesów jest tworzenie, na terenie oznaczonym symbolem [...] działek o powierzchni ponad 1500 m2. Wskazał, że stanowi to poważne ograniczenie prawa własności i złamanie zasady proporcjonalności. Dalej powtórzył zarzut co do braku ujęcia w planie prawomocnego pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej, stacji transfomatorowej i sieci wodociągowej, a także zarzuty co do naruszenia zasady jawności działań organów. Na potwierdzenie naruszenia interesu prawnego przywołał zarzuty skargi w części dotyczącej działek nr c, d. Wskazując na działkę nr n podniósł natomiast, że jest ona zabudowana na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i posiada prawomocne pozwolenie budowlane, podczas gdy zgodnie z planem znajduje się w strefie [...] co powoduje niemożność zabudowy i konieczność wypłaty odszkodowania za negatywną zmianę dla właściciela. W piśmie z 8 czerwca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie tut. Sądu, pełnomocnik Gminy Olesno wyjaśnił, że: - zgodnie z systemem ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w [...] na obszarze objętym zaskarżonym planem, w obrębie [...], skarżący jest właścicielem/współwłaścicielem działek nr: t, u, w, e, n, s, m, f, g, x, y, r, d, i, j, o, p, h i l; - zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 marca 1994 r., Nr XXXXI/244/94 (Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego Nr 10, poz. 96), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., działki: d, w, n, s, x, y, r i m znajdowały się w strefie lasów i zieleni parkowej, działki nr f, g, t, h, i, j, o, p, h, l w strefie rolnej, działka nr u była w strefie osadniczej, a działka e w strefie rolnej i częściowo w strefie osadniczej; - po zmianie planu miejscowego z 1994 r., przyjętej uchwałą z dnia 27 czerwca 2001 r., Nr XXXIV/336/2001 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 71, poz. 582) działki nr d i c zostały przeznaczone pod [...]; - w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 grudnia 2015 r., Nr XV/132/15, działki nr t i u znajdują się na terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej ([...]), działki nr w, n, m, x, y i r na terenach lasów ([...]), działka nr e na terenie rolniczym oraz częściowo terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej ([...]), działki nr d i s na terenach wód powierzchniowych ([...]) oraz terenach rolniczych ([...]) i terenach lasów ([...]), a działki nr h, l, i, j, o, f, p, g na terenach usług turystyki ([...]). W kolejnym piśmie, z dnia 8 czerwca 2018 r., pełnomocnik Gminy wskazał decyzje o warunkach zabudowy i realizacji celu publicznego, jakie zostały wydane dla inwestycji obejmujących działki skarżącego, po utracie mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r., a przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Przy piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. skarżący przedłożył kserokopie dokumentów dotyczących inwestycji budowlanych realizowanych na jego działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie braku podstaw do uwzględnienia skargi w całości lub w części, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 grudnia 2017 r., Nr XLV/348/17, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 217), która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, jest aktem prawa miejscowego. Skarga na ten akt wniesiona została przez XY w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., i wobec tego w pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajdował zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 grudnia 2017 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego aktualnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienia warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi. Badając w niniejszej sprawie legitymację skarżącego Sąd przyjął, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17). W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że skarżący wskazał, iż posiada prawo własności nieruchomości obejmujących działki nr f, o, p, i, j, l, h, r, g, s, d, m, n, które znajdują się na obszarze objętym zapisami zaskarżonego planu miejscowego. Zarówno w skardze jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia 9 maja 2018 r. (a także wcześniejszym wezwaniu), skarżący podniósł okoliczność naruszenia swojego interesu prawnego wyłącznie w związku z zapisami obejmującymi działki nr i, j, l i h - położne w obszarze oznaczonym na planie miejscowym symbolem [...] oraz działki nr d, n i s. Dlatego, oceniając legitymację skarżącego Sąd uwzględnił, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała podlegała zaskarżeniu w części dotyczącej tych zapisów planu, które obejmują działki nr i, j, l, h, d, n i s. Zaznaczyć przyjdzie, że przedmiotem zaskarżenia mogą być wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. W niniejszej sprawie, skarżący tylko na wezwanie Sądu wskazał działki, których jest właścicielem, natomiast w związku ze swoim interesem prawnym kwestionował zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące obszaru obejmującego wyłącznie działki nr i, j, l, h, d, n i s. Co do pozostałych nieruchomości nie wskazywał na swój interes prawny i nie kwestionował postanowień planu. Dlatego uznano, że zaskarżona uchwała została zaskarżona w tej części. Dokonując w tym zakresie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd stwierdził, że skarżący wykazał, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny w zakresie, w jakim jej postanowienia obejmują działki nr i, j, l, h, d, n i s. Skoro bowiem postanowienia zaskarżonego aktu określają dla tych nieruchomości przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, które skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji, zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny, uniemożliwiając zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzając określone ograniczenia odnośnie do zagospodarowania nieruchomości skarżącego, kształtuje przysługujące skarżącemu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał bowiem na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozważań w zakresie powyższej oceny, podkreślić wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Kontrola legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 ustawy, który jako przepis szczególny względem art. 91 ust. 1 u.s.g., określa przesłanki nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie budzi wątpliwości, że właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Wskazać w związku z tym przyjdzie, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W kategoriach ewentualnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mieści się również zagadnienie zgodności treści planu z postanowieniami studium. Podkreślić jednak trzeba, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Należy ponadto dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności tego planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały - w granicach wskazanego w skardze interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności planu określone w art. 28 ust. 1 ustawy. Dostrzec trzeba, że kolejne etapy procedury sporządzania planu zostały określone w art. 17 ustawy. Zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem tego trybu, który - co należy dostrzec - został udokumentowany zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Zauważyć trzeba, że zachowane zostały wszystkie etapy postępowania w tym na podstawie art. 17 pkt 6 ustawy w dniu 6 lipca 2015 r. Burmistrz Olesna wystąpił do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia. Zachowano również terminy z art. 17 pkt 1, 9 i 12 ustawy, a w ramach wymaganej dokumentacji planistycznej została sporządzona m.in. prognoza skutków finansowych, prognoza oddziaływania na środowisko, jak również informacja o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (co wynika wprost z § 1 zaskarżonej uchwały), rozstrzygając jednocześnie (w załączniku nr 2 do uchwały) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1) - z uwagi na znaczny obszar objęty planem, sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do uchwały Rada rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Mając na uwadze zarzuty skargi, stwierdzić też trzeba, że w związku z ostatnim wyłożeniem projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zachowana została procedura z art. 17 pkt 9 -12 ustawy, a uwagi wniesione do planu w terminie do dnia 6 listopada 2017 r. - w tym także przez skarżącego, zostały rozpatrzone z zachowaniem wymaganego terminu. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że w ogłoszeniu z dnia 14 września 2017 r. Burmistrz Olesna poinformował o wyłożeniu projektu planu w dniach od 25 września do 23 października 2017 r., o przeprowadzeniu dyskusji publicznej dnia 19 października 2017 r. oraz o wyznaczeniu 14-dniowego terminu na składanie uwag, do dnia 6 listopada 2017 r. Następnie, jak wynika z protokołu - załączonego do dokumentacji planistycznej, wniesione uwagi (w tym dotyczące działek skarżącego) organ rozpatrzył w dniu 24 listopada 2017 r., a nie jak podniósł skarżący dnia 29 grudnia 2017 r. Zachowany więc został wymagany termin 21 dni, o którym mowa w art. 17 pkt 12 ustawy. Termin ten, co należy podkreślić, nie miał natomiast zastosowania do rozpatrzenia uwag przez Radę Miejską w Oleśnie, która zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy dokonała ponownej, samodzielnej oceny ich zasadności podczas uchwalania planu miejscowego, co znalazło wyraz w załączniku nr 2 do uchwały. Dodatkowo zauważyć można, że projekt planu podlegał już wcześniej dwukrotnemu wyłożeniu i także w tym zakresie zachowano wymagane terminy z art. 17 pkt 9 -12 ustawy. W związku z częściowym uwzględnieniem uwag nie zaszła przy tym konieczność ponowienia uzgodnień, co wyłączało konieczność powtórzenia tego trybu. Stosownie do powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze zarzuty skargi stwierdzić ponadto trzeba, że zarówno przepisy ustawy jak i rozporządzenia nie przewidują obowiązku sporządzenia do planu map glebowych. Wobec zachowania procedury określonej w art. 17 ustawy, a także spełnienia wymogów z art. 20 ustawy brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu braku jawności planowania. Istotne naruszenie nie wystąpiło również w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. W ocenie Sądu, zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie należących do skarżących nieruchomości, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Stwierdzić należy, że możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Wprawdzie uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 ustawy określone zostały wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak podkreślić trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeśli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W konsekwencji, ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone obszary gminy mogą mieć jednak określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli jest ono zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w myśl art. 20 ust. 1 ustawy rada gmin uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przyjąć zatem należy, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, które bezwzględnie wiążą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan będzie naruszał ustalenia studium wtedy, gdy przeznaczenie i funkcję poszczególnych terenów określi w sposób odmienny. Uwzględnić jednak należy, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy. Dlatego, stopień związania planów zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, które nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w granicach interesu prawnego skarżącego, zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił ustalone w planie przeznaczenie działek skarżącego jak również przeznaczenie tych działek w poprzednim planie oraz zgodność zapisów planu z odpowiednimi zapisami studium. Miał na uwadze, że niezależnie od istniejących stosunków własnościowych, działając w granicach władztwa planistycznego, Rada Miejska w Oleśnie uwzględniła m.in. wymogi ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka nr s (błędnie wskazana w skardze jako nr c) stanowiąca własność skarżącego, oznaczona została w zaskarżonym planie miejscowym: - częściowo symbolem [...], dla którego w § 28 pkt 1 planu ustalono przeznaczenie podstawowe "tereny wód stojących-stawy", - częściowo symbolem [...] oznaczającym, w myśl § 24 pkt 1 planu, tereny stanowiące obudowę biologiczną cieków wodnych i zbiorników wodnych, dla których w § 24 pkt 2 lit. a i g planu, jako zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznano m.in. wykorzystanie rolnicze w formie użytków zielonych, rekreacyjne wykorzystanie terenów sąsiadujących bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem [...] oraz ustalono w § 24 pkt 4 planu zakaz lokalizacji budynków oraz budowli rolniczych; - częściowo symbolem [...] oznaczającym, zgodnie z § 19 pkt 1 planu, teren zabudowy [...] (gdzie uwzględniono istniejącą na tym obszarze zabudowę); - częściowo symbolem [...] oznaczającym, zgodnie z § 25 pkt 1 planu, tereny lasów. Obowiązujący wcześniej na tym terenie plan miejscowy, przyjęty uchwałą z dnia 30 marca 1994 r., Nr XXXXI/244/94, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2001 r., przewidywał dla wskazanej nieruchomości przeznaczenie pod [...] z wyznaczonym wokół niewielkim pasem zieleni i lasu. W aktualnie obowiązującym studium, działka nr s oznaczona została z kolei odpowiednio jako [...] – tereny wód powierzchniowych i tereny przyległe do zbiornika, [...] – tereny rolnicze, [...] – tereny lasów, a także dla obszaru zabudowanego (oznaczonego w planie jako [...]) przyjęto oznaczenie [...] – teren usług turystyki. Uwzględniając tak ustalone, aktualne jak i przeszłe przeznaczenie terenu, stwierdzić można, że w zaskarżonym planie uwzględniono aktualne zagospodarowanie nieruchomości związane z istniejącą zabudową, co niewątpliwie czyni zadość interesowi prawnemu skarżącego. Należy ponadto uznać, że zapisy planu ustalające przeznaczenie dla działki nr s nie naruszają w tym względzie ustaleń studium. Tak w planie, jak i w studium działka stanowi w części zbiornik wodny oraz teren lasów. Część oznaczona w studium jako teren rolniczy została natomiast w planie oznaczona jako teren obudowy cieków wodnych, dla którego jako zgodne z przeznaczeniem podstawowym wskazano wykorzystanie rolnicze w formie użytków zielonych. Z kolei obszarowi [...] odpowiada w studium teren [...], w ramach którego mieści się zabudowa [...]. Dostrzec ponadto trzeba, że ustalone w planie przeznaczenie przede wszystkim sankcjonuje istniejące zagospodarowanie terenu. Jak podkreślano przy rozpoznawaniu uwag zgłaszanych przez skarżącego w toku procedury planistycznej, plan uwzględnia istniejący na wskazanej działce [...] oraz budynek. Ponadto, odnośnie do zarzutów skarżącego dotyczących braku uwzględnienia wydanych dla tego terenu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz tego, że rozpoczęty został proces inwestycyjny wskazać należy, że dla terenu [...] dopuszczono rekreacyjne wykorzystanie terenów sąsiadujących bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem [...] oraz ustalono zakaz lokalizacji wyłącznie budynków oraz budowli rolniczych. Z kolei dla terenu [...] ustalono zasady dla zabudowy [...]. Uwzględniając natomiast art. 65 ust. 2 ustawy przyjąć należy, że o ile w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, przed uchwaleniem planu, została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to inwestor może przystąpić do jej wykonania, nawet jeżeli ustalenia miejscowego planu, który stał się obowiązujący, byłyby inne, a realizowana inwestycja byłaby sprzeczna z nowo uchwalonym prawem. Wskazany przepis zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1730/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, można zatem stwierdzić, że w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania działki nr s, organy uwzględniły obok walorów krajobrazowych oraz wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, także interes prawny skarżącego. W zakresie przysługującego mu prawa własności gruntu, wzięły pod uwagę znajdującą się na działce zabudowę i wbrew twierdzeniu strony nie ograniczyły w sposób nieuprawniony realizacji budowy na podstawie pozwoleń wydanych przed uchwaleniem planu. Jednocześnie zasady zagospodarowania tego terenu, wynikające z § 19, § 24, § 25 i § 28 planu ukształtowane zostały w granicach kompetencji ustalonych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy i w zakresie wynikającym z rozporządzenia. Podobnie ocenić należało ustalone w planie, przeznaczenie działki nr d, która oznaczona została: - częściowo symbolem [...] jako teren wód stojących - [...]; - częściowo jako [...] - tereny stanowiące obudowę biologiczną cieków wodnych i zbiorników wodnych; - częściowo jako [...] - teren lasów. W poprzednim planie również był to teren [...] oraz teren o częściowym przeznaczeniu rolniczym i leśnym. W aktualnym studium działkę oznaczono z kolei symbolami [...] - tereny wód powierzchniowych i tereny przyległe do zbiornika, [...] - tereny rolnicze i [...] - tereny lasów. W zakresie terenu [...] w § 24 pkt 2 lit. a planu, jako zgodne z przeznaczeniem podstawowym uznano wykorzystywanie rolnicze w formie użytków zielonych. W odniesieniu do terenów stanowiących obudowę biologiczną cieków wodnych i zbiorników wodnych, które w studium oznaczono symbolem [...] dostrzec trzeba, że zgodnie z zapisami pkt 3.2.1 studium (strona 114), dotyczącymi ogólnych ustaleń co do funkcji terenów i zasad ich zagospodarowania dopuszczono w studium korekty przebiegu linii rozgraniczających przeznaczenia terenów w dostosowaniu do granic własności lub istniejącego zagospodarowania. Ustalono, że korekty te nie będą stanowić odstępstwa od ustaleń Studium. Dokładny przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powinny zostać ustalone na etapie opracowania planów miejscowych. Przeznaczenie terenu ustalone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznaje się przy tym za zgodne ze studium również w następujących przypadkach: - jeżeli projekt miejscowego planu, niezależnie od kierunków przeznaczenia określonych dla terenów w ustaleniach szczegółowych studium, ustala dla tego terenu albo jego części przeznaczenie rolnicze, leśne lub na cele terenów zieleni, - jeżeli przeznaczenie terenu ustalone w projekcie planu miejscowego wyodrębnia istniejące elementy zagospodarowania, w wypadku gdy określenie innego przeznaczenia powodowałoby dla gminy skutki finansowe nie uzasadnione celem publicznym lub celami ładu przestrzennego; przy czym przez istniejące zagospodarowanie rozumie się także zagospodarowanie, które może być zrealizowane zgodnie z prawomocnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, ważnymi w momencie sporządzania projektu miejscowego planu. W zapisach pkt 3.2.5 studium (str. 118) - dotyczących rolnictwa i leśnictwa wskazano też, że należy dążyć do utrzymania walorów przyrodniczych i krajobrazowych gminy. Zaleca się zachowanie w krajobrazie rolniczym form zieleni, a w szczególności zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, roślinności buforowej obudowy naturalnych cieków i zbiorników z wodą, łąk, terenów podmokłych itp. Uwzględniając wskazane wyżej zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno nie można zatem stwierdzić, aby ustalając w planie przeznaczenie działki nr s i d organ dokonał tego w sposób dowolny, z istotnym naruszeniem zasad kształtowania polityki przestrzennej. W odniesieniu do działki nr d dostrzec ponadto trzeba, że jej część pierwotnie oznaczona została w planie także symbolem [...], tj. zgodnie z § 16 planu jako teren zabudowy zagrodowej, dla którego przewidziano odrębne warunki zagospodarowania. Aktualnie brak jest jednak podstaw do dokonania oceny legalności ustaleń planu w odniesieniu do tego terenu. Przed wniesieniem skargi do Sądu, Wojewoda Opolski wydał bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...], którym stwierdził nieważność zaskarżonego planu w części, w tym m.in. w części tekstowej dotyczącej § 16 zaskarżonej uchwały. To spowodowało, że na dzień wniesienia skargi zapisy planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...] już nie obowiązywały. W konsekwencji, część działki nr d oznaczona tym symbolem, nie jest objęta zapisami badanego planu miejscowego i brak jest podstaw dokonania oceny legalności zagospodarowania tego terenu w niniejszej sprawie. Istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie można również stwierdzić odnośnie do zapisów dotyczących działki nr n, która w planie oznaczona została w większości symbolem [...] - teren lasów i w części jako teren [...], tj. teren stanowiący obudowę biologiczną cieków wodnych i zbiorników wodnych. W poprzednim planie był to teren lasów i zieleni parkowej, natomiast w obowiązującym studium działka oznaczona została jako teren lasów ([...]) i częściowo jako teren rolny ([...]). Zauważyć należy, że istnieje różnica między przeznaczeniem działki w planie i studium co do obszaru oznaczonego w planie symbolem [...] i w studium symbolem [...]. Wskazana działka zarówno w planie, jak i w studium w przeważającej części został jednak oznaczona jako teren lasów. Dostrzec też należy, że zastosowanie do niej znajdują wskazane już wcześniej zapisy § 24 pkt 2 lit. a planu oraz pkt 3.2.1 i 3.2.5 studium. Tym samym nie można stwierdzić sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem ustalonym w planie, a przyjętym w studium. Wprawdzie, z uchwalonego planu nie wynika, aby wskazana nieruchomość, w części oznaczonej symbolem [...] była zabudowana - jak twierdzi skarżący, niemniej jednak brak oznaczenia takiej zabudowy nawet jeśli faktycznie istnieje lub jest realizowana, również nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Uwzględniając, że do akt przedłożona została decyzja Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2014 r. zmieniająca pozwolenie na budowę budynku [...] na działce nr c (podzielonej na działki nr s i n) stwierdzić należy, że przepis art. 65 ust. 2 ustawy gwarantuje ochronę praw nabytych na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto, przepis art. 35 ustawy stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak ustalono w § 3 pkt 5 zaskarżonego planu, nie określa on sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co oznacza, że zgodnie z art. 35 ustawy dopuszczalne jest wykorzystywanie terenu działki nr n (oznaczonego symbolem [...]) w sposób dotychczasowy, nawet jeśli jest on niezgodny z obowiązującym planem. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zapisy § 24 nie zakazują na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy, lecz wyłącznie lokalizacji budynków oraz budowli rolniczych. Jednocześnie też przewidziano rekreacyjne wykorzystanie tych terenów. Nie można tym samym przyjąć, że uchwalając postanowienia planu dotyczące działki nr n nie wyważono interesu publicznego w konfrontacji z interesem prawnym skarżącego i naruszono zasady sporządzenia planu. Władztwo planistyczne, w ocenie Sądu, nie zostało przekroczone także w zakresie ustaleń dotyczących działek nr h, i, j i l, które w planie oznaczono symbolem [...] i przeznaczono pod zabudowę [...], dla której warunki zagospodarowania, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy oraz rozporządzeniem, określono w § 19 planu. W poprzednim planie grunty te stanowiły tereny rolnicze. W obowiązującym studium oznaczone natomiast zostały jako tereny usług turystki ([...]). Odnośnie do tych terenów w pkt 3.2.9 studium (str. 127- 128) przyjęto, że obejmują one tereny usług świadczonych turystom lub odwiedzającym, w szczególności usługi hotelarskie, zabudowę rekreacji indywidualnej, ośrodki wypoczynkowe, pensjonaty, campingi, pola biwakowe itp. Większość tych terenów znajduje się w obszarze projektowanego poszerzenia [...]. Wskazano też, że w tym obszarze należy dążyć do zachowania istniejących terenów zieleni, w tym zadrzewień i zakrzewień, trwałych użytków zielonych, a także cieków i oczek wodnych. Dopuszcza się rownież wyposażenie terenów w drogi publiczne i wewnętrzne, ciągi piesze, parkingi zieleń urządzoną. W zapisie pkt 3.2.4 studium dotyczącym funkcji i zasad zagospodarowania terenu w zakresie turystki założono z kolei rozwój bazy turystyczno-wypoczynkowej terenów położonych w sąsiedztwie zbiorników wodnych. Wskazano, że wyznacza się obszary zlokalizowane w miejscowościach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Tereny te położone są w granicach proponowanego poszerzenia [...], dlatego funkcjonowanie bazy turystycznej nie może stać w sprzeczności z celem utworzenia obszaru, a więc ochronie walorów przyrodniczych, korytarzy ekologicznych oraz krajobrazu. Funkcja turystyczna nie może przeważać nad przyrodniczą i krajobrazową funkcją terenów objętych ochroną. Uwzględniając zatem zapisy studium nie można stwierdzić, aby ustalenia zawarte w § 19 planu były sprzeczne z przyjętymi na terenie gminy kierunkami zagospodarowania. Zauważyć ponadto trzeba, że skarżący nie sprzeciwia się przeznaczeniu wskazanych nieruchomości pod zabudowę rekreacji indywidualnej, a wyłącznie kwestionuje ustalenie, w § 19 pkt 3 lit. g planu, minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, wynoszącej 1500 m2. Rozważając zarzuty podniesione w tej kwestii zaakcentować przede wszystkim trzeba, że zapis odnoszący się do wskazanej powierzchni dotyczy nowo wydzielanych działek, a nie działek już istniejących co powoduje, że wcześniejszy podział nie koliduje z zapisami planu. Poza tym, studium zaleca dla terenu [...] (str. 127-128) powierzchnię minimalną 500 m2 dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Oznacza to, że powierzchnia ta może być większa. Z uzasadnienia dotyczącego rozpatrzenia uwag wynika natomiast, że ustalając w planie powierzchnię nowo wydzielonych działek pod zabudowę rekreacyjną przeanalizowano obszar istniejącej w tym zakresie zabudowy i stwierdzono nadpodaż terenów letniskowych w stosunku do potrzeb, a także brak przesłanek dla nadmiernej intensyfikacji zabudowy. Dostrzeżono, w związku z przyjętym ustaleniem, pozytywne zjawisko w zakresie ochrony środowiska, związane ze zmniejszeniem stopnia zagrożeń. W tym kontekście, zdaniem Sądu, można przyjąć, że ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek nie naruszało ustaleń studium i mieściło się w graniach kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy, który przewiduje określenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Należy stwierdzić, że dokonując spornego ustalenia Rada wyważyła różne wartości określone w art. 1 ust. 2 ustawy i nie naruszyła zasady proporcjonalności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać ponadto trzeba, że uwzględniona w planie droga [...], rozdzielająca działki skarżącego nr n, d i s, przebiega przez wydzielone pod nią działki nr z, aa i ab, które nie należą do skarżącego, lecz stanowią własność Gminy [...]. Droga ta była wyznaczona już w poprzednio obowiązującym planie, co oznacza, że przeznaczenie gruntów pod tę drogę nie nastąpiło w aktualnym planie. Należąca do skarżącego działka nr m, wydzielona wzdłuż działki nr d, oznaczona została natomiast częściowo symbolem [...], co do którego część tekstowa planu utraciła ważność na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, a częściowo jako teren lasów ([...]). W sytuacji zatem, gdy przed uchwaleniem zaskarżonego planu stanowiła obszar lasów i takie przeznaczenie miała w poprzednim planie, nie można uznać, aby jej aktualne przeznaczenie na cele leśne uległo zmianie i naruszało zasady sporządzania planu. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w zaskarżonym planie zarówno co do gruntów, na których wyznaczono drogę [...], jak również w zakresie działki nr m, nie nastąpiło przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, które zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) wymagałoby zgody właściwego ministra lub marszałka województwa. Jak wskazano powyżej, w ustalonych granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie można stwierdzić sprzeczności postanowień planu z zapisami studium. Rozważając natomiast zarzuty zgłoszone przez skarżącego, co do sprzeczności zapisów planu ze studium, zauważyć trzeba, że założenia planu nie naruszają zapisów studium wskazujących na możliwości rozwoju ruchu turystycznego oraz bazy noclegowej, jakie stwarzają zbiorniki we [...] (zapisy dotyczące bazy noclegowej str. 109). W obrębie działek skarżącego realizowane są one poprzez przeznaczenie części terenu pod zabudowę [...]. Zaakcentować ponadto należy, że plan realizuje: - wyznaczone w studium kierunki rozwoju przestrzennego (pkt 3.2.1 studium, str. 114), poprzez ustalenie zgodnego ze studium przeznaczenia nieruchomości; - założenia dotyczące łączenia ochrony środowiska kulturowego z ochroną środowiska i ograniczenia zabudowy mieszkaniowej w obszarach m.in. miejscowości [...] (pkt 3.2.2, str. 116 studium), ograniczając w obszarze położenia działek skarżącego tereny przeznaczone pod zabudowę, w tym pod zabudowę turystyczną i uwzględniając warunki środowiskowe co do wyznaczenia terenów zbiorników wodnych, obudowy biologicznej zbiorników oraz lasów. W kwestii zapisów dotyczących ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele i dopuszczenia zalesiania na terenach rolnych o klasach bonitacji IV-VII (pkt 3.2.5, str. 18 studium) zauważyć z kolei należy, że w zakresie działek skarżącego plan nie zmienia przeznaczenia terenów rolnych na leśne, a w zakresie zabudowy rekreacji indywidualnej uwzględnia zagospodarowanie terenu i jego przeznaczenie istniejące już przed uchwaleniem planu. Z dokumentacji planistycznej wynika natomiast, że grunty przeznaczone w planie na cele nieleśne zostały faktycznie zagospodarowane na ten cel przed uchwaleniem planu. W związku z tym nie stanowiły gruntów leśnych podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej na mocy planu i tym samym nie było konieczne uzyskanie zgody na zmianę ich przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolejno też, w ocenie Sądu, należy uwzględnić, że: - działki skarżącego nie stanowią terenów rolniczych, a więc nie znajdowały do nich zastosowania zapisy studium dotyczące kwestii zabezpieczenia i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania na terenach rolnych urządzeń melioracyjnych (pkt 3.6.3, str. 147); - ze studium oraz planu nie wynika, aby tereny [...] i działek skarżącego mieściły się w granicach, wyznaczonych w studium, obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię odnawialną, a zatem prawidłowo nie zawarto zapisów w tym zakresie co do działek skarżącego w przedmiotowym planie (pkt 232.6.6, str. 149 studium); - w planie brak jest zapisów co do realizacji zintegrowanego systemu telekomunikacyjnego, a zgodnie ze studium należy zapewnić realizację tego systemu stosownie do wzrostu zapotrzebowania w regionie (pkt 3.6.8 studium), co oznacza, że brak określonych zapisów w planie nie stanowi o naruszeniu studium; - skoro w ramach procedury planistycznej umożliwiono składanie wniosków i wnoszenie uwag, wyłożono projekt planu do publicznego wglądu i odbyła się dyskusja publiczna, to nie można uznać, że mieszkańcy nie mieli wpływu na kształt zapisów planu i naruszono zasadę jawności planowania; - ogólny zarzut braku działań uwzględniających potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności związany z zagospodarowaniem przestrzennym, nie znajduje uzasadnienia w świetle dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, w ramach których organy realizują lokalne zapotrzebowanie; - plan nie zawiera zapisów dotyczących pozwoleń na budowę (w tym budowę sieci elektroenergetycznej, wodociągowej, transformatorowej), a kwestię rozpoczętego procesu inwestycyjnego reguluje, powołany już wcześniej, przepis art. 65 ust. 2 ustawy; - w planie zawarto zapisy co do przeznaczenia terenu pod infrastrukturę związaną z telekomunikacją (wieża telefonii komórkowej - § 21 planu) oraz z zaopatrzeniem w wodę (przepompownia - § 22), jednak nie dotyczą one terenów obejmujących nieruchomości skarżącego lub bezpośrednio sąsiadujących z nimi, a zatem nie są związane z interesem skarżącego i nie podlegającą kontroli legalności w niniejszej sprawie; - organ wskazał, że projekt planu omawiany był na posiedzeniach Komisji Rady w dniach 13, 14, 15 i 18 grudnia 2017 r., a został uchwalony na sesji 27 grudnia 2017. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w art. 17 ustawy i uchwalony plan spełnia wymogi wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy (do których odnosi się także § 3 planu), wymogi z art. 16 ust. 1 ustawy, z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy i z art. 20 ust. 1 ustawy. Choć jego zapisy kształtują prawo własności skarżącego, to zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ustalonego w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności stwierdzić należy, że ingerencja w prawo własności skarżącego uzasadniona była uwzględnieniem interesu publicznego, związanego z realizacją strategii i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych w obowiązującym studium oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska i walorów krajobrazowych. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności nie wykazała, aby naruszono w tym zakresie zasadę proporcjonalności, skoro uwzględniono faktyczny sposób użytkowania gruntów i dotychczasowe ich przeznaczenie. Procedura uchwalenia planu została przeprowadzona w sposób jawny i przejrzysty, a społeczeństwu zapewniono udział w pracach nad planem. O ile zatem, zapisy planu wpływają na prawo własności skarżącego, to na mocy art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie w planie przeznaczenia terenu obejmującego jego działki oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu, mieściło się w granicach władztwa planistycznego i nie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.