II SA/Op 156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania własności działek oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia 13 marca 2019 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. (dalej również skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P. J., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 5 października 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania na własność skarżącemu żądanych działek i jednocześnie odmawiająca przyznania M. K. na własność działek nr a i nr b, k.m. [...], obręb [...], gmina [...], o łącznej powierzchni 1,8970 ha. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 7 maja 1992 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...], na podstawie art. 58 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 299 ze zmianami), zwanej dalej ustawą, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie przejmowania na własność- Skarbu Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na wniosek właścicieli uprawnionych do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 65, poz. 282), zwane dalej rozporządzeniem, oraz § 1 pkt 4 Porozumienia nr [...] z dnia 16 marca 1992 r. zawartego między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Zarządem Gminy [...], a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) zwana dalej K.p.a., przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne stanowiące dotychczas własność B. i M. K. obejmujące działki nr a i nr b o ogólnej powierzchni 1,8970 ha położone w [...], Gmina [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...], z jednoczesnym zachowaniem na własność działki nr c o powierzchni 0,37 ha oraz działki nr d o powierzchni 0,4560 ha wraz z zabudowaniami zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W decyzji tej stwierdzono m. in., że wartość przekazywanego gospodarstwa rolnego wynosi 6.038.136 zł, a odpłatność za przejęte gospodarstwo wynosi 1.509.500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawcy wnieśli o przejęcie części swojego gospodarstwa rolnego, wskazując, iż ze względu na stan zdrowia nie mogą prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej. Przekazanie nieruchomości nastąpiło po zbiorach w dniu 22 września 1992 r. Pismem z dnia 17 września 2018 r. M. K. wystąpił do Starosty Prudnickiego (dalej również organ I instancji) o przyznanie nieodpłatnie własności działki nr a i nr b. W uzasadnieniu powołał się na art. 118 ust. 1 ustawy, wskazując, iż obecnie przysługuje mu prawo użytkowania przedmiotowych działek. Zawiadomieniem z dnia 21 września 2018 r. Starosta Prudnicki poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 5 października 2018 r., na podstawie art. 118 ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz art. 104 K.p.a., Starosta Prudnicki odmówił stronie przyznania prawa własności działek nr a i nr b położonych w [...], o łącznej powierzchni 1,8970 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzja z dnia 7 maja 1992 r. została wydana na wniosek B. i M. K. i orzekała o przejęciu odpłatnie na rzecz Skarbu Państwa ich gospodarstwa rolnego, stanowiącego działki nr a i nr b k.m. [...], obręb [...], gmina [...]. Dotychczasowi właściciele pozostawili sobie na własność działkę nr c o powierzchni 0,3700 ha oraz działkę zabudowaną nr d o powierzchni 0,4560 ha wraz z zabudowaniami położonymi na tej działce. Z tytułu przekazania prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w decyzji została ustalona odpłatność na rzecz dotychczasowych właścicieli. Rozstrzygnięcie to nie zawierało zapisu uprawniającego przekazujących własność gospodarstwa rolnego do użytkowania innej działki gruntu. Obecnie wskazane działki stanowią własność Skarbu Państwa, w imieniu którego prawo własności wykonuje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Organ I instancji uznał, iż M. K. nie przysługuje prawo do przyznania prawa własności nieruchomości, o które wnosił, bowiem powołana wyżej decyzja nie nadawała mu uprawnienia do bezpłatnego korzystania z działek z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa. Cytowany art. 118 ust. 1 ustawy umożliwia nieodpłatne przyznanie własności działki, ale tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada prawo użytkowania tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie M. K. nie uzyskał takiego uprawnienia. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 12 października 2018 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K. i domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż był właścicielem "pola" od 1957 r. i uiszczał stosowny podatek. Związek małżeński zawarł w 1960 r., a jego małżonka żona kupiła dom i pole w 1965 r. Za czasów Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dokonano scalenia obu nieruchomości, a następnie w 1992 r. "żona przekazała dom i pole 1,12 ha na córkę w zamian za emeryturę". W ocenie M. K. bezprawnie zabrano jego część nieruchomości za świadczenie emerytalne jego żony. Skarżący podniósł również, że po decyzji z 1992 r. stale użytkował działki nr a i nr b, i wchodziły one w skład jego gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., SKO w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Prudnickiego i odmówiło M. K. przyznania prawa własności działek nr a i nr b km. [...], obręb [...], gmina [...] o łącznej powierzchni 1,8970 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji, wskazując, że M. K. w decyzji z 1992 r. nie uzyskał prawa użytkowania przekazanych działek, a zatem w trybie art. 118 ustawy nie mógł żądać nieodpłatnego nabycia ich prawa własności. SKO wskazało również, że użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również fakt, że użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią. Organ II instancji wyjaśnił również, że ustawy obowiązujące przed 1990 r. dotyczące przekazywania nieruchomości rolnych na własność państwa w zamian za rentę i inne świadczenia dla rolników zapewniały rolnikowi prawo bezpłatnego użytkowania określonej ściśle działki gruntu. Ustawa w oparciu, o którą została wydana decyzja z 1992 r. takiego uprawnienia rolnikowi nie przyznawała. SKO wyjaśniło również przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Prudnickiego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności organ I instancji w sentencji nie wskazał komu odmówił przyznania własności i dlatego konieczna była korekta w tym zakresie jednoznacznie określająca adresata odmowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji "w zakresie, w którym odmawia ona stronie przyznania własności wymienionych działek oraz o przyznanie tychże działek zgodnie z jej wnioskiem i pismami wystosowanymi w toku postępowania administracyjnego." Jednocześnie wniósł o zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy obu instancji błędnie interpretują art. 118 ustawy, bowiem sformułowanie w nim zawarte "dotychczasowe przepisy" odnosi się do przepisów obowiązujących przed 1990 r. Pełnomocnik przytoczył regulacje prawne stanowiące o tym uprawnieniu w ustawach dotyczących świadczeń emerytalnych rolników obowiązujących na przestrzeni lat 1968 – 1990. Jednocześnie zauważył, że art. 118 ustawy nie wskazuje, że prawo użytkowania musi być stwierdzone decyzją administracyjną. Pełnomocnik wywodził dalej, iż oceniając wniosek strony Sąd powinien ustalić, czy w myśl dotychczasowych przepisów (wydanych przed 1990 r.) stronie takie prawo przysługiwało. W jego ocenie prawidłowo zastosowane przepisy powinny doprowadzić do wydania decyzji, na podstawie przepisów dotychczasowych (sprzed 1990 r.), a nie późniejszych, jak to zrobiło SKO. W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację, wskazując przy tym, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika przepisy obowiązujące przed ustawą z 20 grudnia 1990 r. nie mogły stanowić podstawy do nieodpłatnego przekazania nieruchomości, bowiem decyzja z 1992 r. nie została wydana na ich podstawie. Na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, że M. K. użytkował sporne działki w oparciu o umowę dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zamianami), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej merytorycznego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 118 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Stosownie do brzmienia art. 58 ust. 1 ustawy (obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 7 maja 1992 r.) na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność Skarbu Państwa za odpłatnością. Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia do wniosku należy dołączyć m. in. dowód własności, a jeżeli dla nieruchomości jest urządzona księga wieczysta -aktualny wyciąg z tej księgi (pkt 1); odpis ostatecznej decyzji ustalającej prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników (pkt 2). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, przejęcie na własność Skarbu Państwa może nastąpić tylko za zgodą pozostałych współwłaścicieli, chyba że ich zgoda nie jest wymagana w myśl prawomocnego orzeczenia sądu. Każda poprzednia ustawa obowiązująca przed 1990 r., dotycząca przenoszenia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za świadczenie emerytalne lub rentowe, umożliwiała bezpłatne użytkowanie części oddanego gruntu, niezależnie od uzyskanego świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników. Stosownie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. z 1968 r., Nr 3, poz. 15 ze zmianami) oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zapewnia również rolnikowi m. in.: bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą (pkt 2); bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 0,25 ha, jeżeli nie osiągnął wieku emerytalnego i nie stał się inwalidą, a przy tym nie korzysta z działki z tytułu pracy w jednostce gospodarki uspołecznionej (pkt 3). Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha, a w razie przekazania budynków również lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika i jego rodziny. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r., Nr 32 poz. 140) rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3 ha. Na podstawie art. 56 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zmianami) rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu wraz z budynkami, ma prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w zakresie niezbędnym do zaspokajania swoich potrzeb i potrzeb członków rodziny (ust. 1). Rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni nie przekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o powierzchni 0,3 ha. (ust. 2). Natomiast obowiązująca w dacie decyzji z 7 maja 1992 r. ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidywała oddania w użytkowanie przekazanego na własność Skarbowi Państwa gruntu poprzedniemu właścicielowi. Dlatego niezasadny jest zarzut błędnej interpretacji przez organy obu instancji cytowanego przepisu. Skarżący na podstawie decyzji z dnia 7 maja 1992 r. nie nabył prawa użytkowania przekazanych na rzecz Państwa działek. Ustawa z 1990 r., w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie, nie przewidywała takiej możliwości. Fraza "w myśli dotychczasowych przepisów" z art. 118 ust. 1 ustawy odnosi się do uprawnień nabytych przez rolników, wobec których decyzje o przekazaniu gruntów, w zamian za świadczenie emerytalne lub inne zostały, wydano na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji, a nie w oparciu o ustawę z 1990 r. Tym samym przyjęta przez pełnomocnika skarżącego interpretacja art. 118 ust. 1 ustawy, jakoby możliwe było zastosowanie tej regulacji w odniesieniu do sytuacji strony nie znajduje odzwierciedlenia w cytowanym przepisie. Skarżącemu przed 1990 r. nie przysługiwało prawo użytkowania wyżej wymienionych działek z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa. Grunty rolne zbył dopiero pod rządami ustawy z 1990 r. Art. 58 ustawy stanowił wyłącznie o możliwości odpłatnego przejęcia gruntów rolnych przez Skarb Państwa. Ten przepis ustawy, ani żaden inny nie umożliwiał oddania rolnikowi przekazanych gruntów w użytkowanie. Nie wykluczało to oczywiście możliwości wydzierżawienia gruntu przez Skarb Państwa rolnikowi na ogólnych zasadach, co też według strony się stało. Ta okoliczność, nie ma jednak znaczenia prawnego dla przyznania własności działek a i b. Nie było dlatego podstaw do odroczenia rozprawy ani na podstawie art. 109 i 110 P.p.s.a., ani celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, z umów dzierżawy, o co wnosiła strona skarżąca. Umowa dzierżawy gruntu przekazanego wcześniej w trybie art. 58 ust. 1 ustawy nie rodzi roszczenia o nieodpłatne przyznanie jego własności. Ponadto, jeżeli decyzja z 7 maja 1992 r. była obciążona, zdaniem strony, wadą nakazującą usunięcie jej z obrotu prawnego (przejęto własność gospodarstwa rolnego skarżącego, aby przyznać świadczenie emerytalne jego żonie posiadającej odrębne gospodarstwo), to należało wszcząć postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. Skarżący jest jednak reprezentowany przez fachowego pełnomocnika i nie jest rolą Sądu udzielać mu w tym zakresie szczegółowych wskazówek. Końcowo zauważyć również należy, że działki nr a i nr b, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] (treść dostępna na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości: https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl) stanowią własność Skarbu Państwa, w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Z treści księgi wieczystej wynika, że nie są obciążone żadnym ograniczonym prawem rzeczowym. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.