II SA/Op 158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego W. Ś. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 sierpnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wpłynęło pismo W. Ś., właściciela sąsiedniej działki, informujące, że na działce nr A położonej w K. wykonywane są prace związane z budową drogi. W dniu 7 września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim przeprowadził kontrolę terenu stanowiącego dojazd do sklepu [...] w K. przy ulicy [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził dokonanie utwardzenia z kostki brukowej drogi dojazdowej do w/w sklepu oraz utwardzenie fragmentu zjazdu z ulicy [...] na długości ok. 5,83m. Na ok. ½ długości utwardzonego terenu stwierdzono różnice poziomów w stosunku do nieutwardzonego terenu stanowiącego sąsiednią działkę. Utwardzony teren drogi przylega do istniejących miejsc postojowych. Organ w toku prowadzonego postępowania uzyskał od Starostwa Powiatowego w Krapkowicach informację o ujawnionym w zasobach geodezyjno-kartograficznych stanie własności działki nr ewid. A i jej przeznaczeniu, a także informację od Burmistrza [...], co do wyrażenia zgody na utwardzenie przez inwestora [...] dystrybucja S.A. istniejącego zjazdu z drogi dojazdowej (nr ewid. B z k.m. [...]), prowadzącej do dyskontu [...], na drogę gminną ul. [...] w K. Pismem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim poinformował W. Ś. o przebiegu i wynikach przeprowadzonego postępowania oraz stwierdził, że z poczynionych ustaleń wynika, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło utwardzenie drogi, lecz utwardzenie działki budowlanej na podstawie przyjętego przez Starostę Krapkowickiego zgłoszenia, a tym samym brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach nadzoru budowlanego. Odpis niniejszego pisma przesłany został inwestorowi oraz właścicielowi sąsiedniej działki, graniczącej z utwardzonym terenem. W dniu 21 listopada 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wpłynęło pismo z dnia 14.11.2006r., pełnomocnika W. Ś., zatytułowane "Wniosek", w którym wnosił on o zobowiązanie Gminy [...] do rozbiórki obiektu budowlanego – drogi zrealizowanej na działce nr A k.m. [...] położonej w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr A stanowi własność Gminy [...] i stanowią ją grunty przeznaczone pod ulicę. Nadto działka ta stanowi drogę dojazdową do działek o numerach ewidencyjnych od C do L i niezrozumiałym jest w jaki sposób w ewidencji gruntów, grunty przeznaczone pod drogę i wykorzystywane jako droga mają oznaczenie rola. Nadto w ocenie wnoszącego podanie niemożliwym jest, aby inny podmiot wykonał roboty budowlane na terenie będącym własnością gminy. Zdaniem pełnomocnika W. Ś. również techniczna strona wykonania drogi budzi poważne wątpliwości. Także nie jest prawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, iż wykonane prace stanowiły utwardzenie działki, a nie wykonanie drogi z kostki brukowej. W dniu 22 listopada 2006r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło nadto pismo odwołującego, datowane także na dzień 14.11.2006r. i zatytułowane "Wniosek", w którym żądał on m.in. zweryfikowania prawidłowości działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim w zakresie w jakim budowę drogi na działce nr A k.m. [...] położonej w K. traktuje jako utwardzenie powierzchni działki budowlanej oraz zweryfikowania prawidłowości działania powiatowego organu administracji architektoniczno-budowlanego w powiecie krapkowickim w zakresie w jakim nie zgłoszono sprzeciwu w sprawie utwardzenia drogi dojazdowej do sklepu [...] położonego w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwołujący podał, iż na przełomie sierpnia i września 2006r. spółka [...] Dystrybucja wykonała drogę z kostki brukowej na działce nr A k.m. [...] położonej w K. przy ulicy [...]. W/w działka stanowi własność Gminy [...] i są to grunty przeznaczone pod ulicę i wykorzystywane jako droga dojazdowa do działek C do L. Przed przystąpieniem do wykonywania robót inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni działki stanowiącej dojazd do sklepu. Powiatowy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zauważył jednak szeregu okoliczności, które budzą wątpliwości, co do rzetelności rozpoznawanej sprawy. Zauważył także odwołujący, iż zastrzeżenia budzą również ustalenia poczynione przez nadzór budowlany, zawarte w piśmie tego organu z dnia [...], a w szczególności przyjęcie, że wykonane prace są utwardzeniem działki budowlanej, w sytuacji, gdy zakres prac wskazuje, że wykonano drogę wraz z krawężnikami, a także w sytuacji, gdy zgodę na inwestycję wyraził Burmistrz [...], który nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Pismo to uznane zostało za odwołanie, wobec treści wyjaśnienia zawartego w piśmie z dnia 14.11.2006r., które wpłynęło do organu II instancji w dniu 18 grudnia 2006r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i w oparciu o jego wyniki dokonał ustalenia stanu faktycznego. Ponadto organ wywiódł, iż pomimo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim o braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej powiadomił interweniującego pismem, to owo pismo zawiera elementy pozwalające uznać je za decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. Argumentował organ, że z akt sprawy wynika, że inwestor [...] Dystrybucja S.A. w K. w dniu 17 lipca 2006r. zgłosił Staroście Krapkowickiemu zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi dojazdowej do sklepu [...] w K. przy ulicy [...], na działce nr A. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie dysponowania w/w działką na cele budowlane. Starosta Krapkowicki przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu. Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 29 ust.2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Zauważył jednocześnie organ, że podnoszone w odwołaniu zastrzeżenia, co do uniemożliwienia dojazdu do innych działek, jak też i brak odwodnienia i zalewanie działki odwołującego nie stanowi przesłanek do stosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. wstrzymania robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Ś. Zarzucił zaskarżonej naruszenie art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz przyjęcie, że inwestor dokonał utwardzenia działki budowlanej, pomimo, że z odpisu księgi wieczystej oraz z ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa działka jest działką rolną; naruszenie art. 80 K.p.a. i dokonanie dowolnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie, iż wykonanie nawierzchni z kostki brukowej na podsypce cementowo-piaskowej i podbudowie z tłucznia kamiennego i pospółki o łącznej grubości 50 cm opasanej krawężnikiem nie jest budową drogi, lecz utwardzeniem działki, a także poprzez uznanie, iż pismo Burmistrza [...] z dnia 10 lipca 2006r. daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący dowodził, iż decyzja organu II instancji jest błędna, a uzasadnienie lakoniczne, co uniemożliwia polemikę z nią. Zauważył skarżący, że brak jest ustaleń dlaczego zdaniem organów nadzoru budowlanego roboty związane z budową nowej nawierzchni nie są uważane za roboty budowlane, jak również odniesienia do kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do zajętego terenu oraz analizy dlaczego organy administracji, pomimo podnoszonych zarzutów przyjęły, że inwestycja była realizowana na działce budowlanej, która jest działką rolną. W ocenie skarżącego utwardzenie działki rolnej wymaga pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, a zatem inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo podał, iż działka B z mapy [...] to grunty orne, której właścicielami są W. i B. Ś. Natomiast działka nr Ł z mapy [..] to grunty orne, a jej właścicielem jest Gmina [...]. Działka nr B z k.m. [...] położona w K. w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową niska z usługami i oznaczona symbolem C33MN. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (pismo) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...], Nr [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją "decyzja" organu I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 k.p.a.),co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Za decyzję administracyjną uznaje się władcze i jednostronne oświadczenie woli organu oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta przez właściwy organ administracyjny we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. Kodeks postępowania administracyjnego określa wymogi formalne, którym ma odpowiadać decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Wymogom tym odpowiada wyłącznie decyzja organu II Instancji to jest Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za decyzję przesądza bowiem jego treść, a nie forma. Warunkiem takiego uznania jest jednak zawieranie minimum elementów (w/w wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako decyzji. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części decyzji nie może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...] nie czyni zadość tym wymogom, gdyż wyraża stanowisko organu odnośnie braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie wymienia ono podstawy prawnej jego wydania, nie zawiera rozstrzygnięcia. De facto informuje skarżącego o niemożności uwzględnienia jego żądań. Nie jest natomiast decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożności załatwienia sprawy bez zawartego w nim rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie (osnowa) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy. Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez rozstrzygnięcia nie ma decyzji. O ile, bowiem można mówić o wydaniu decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić o wydaniu decyzji bez jej osnowy. Osnowa decyzji jest jednym z zasadniczych i najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego w stosunku do konkretnej sytuacji, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzieleniem stronie uprawnienia, albo nałożonym na nią obowiązkiem. Sąd nie dopatrzył się w treści pisma elementu rozstrzygnięcia, co przesądza o braku decyzji. Treści rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać. Nie należy się i nie można także domyślać się jej obligatoryjnych części składowych w tym i osnowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2005.06.21, syg. akt II SA/Wa 223/05 – LEX 171676). Za osnowę decyzji nie można było, bowiem uznać sformułowania, że: "brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego". Z racji zasadniczego miejsca, które zajmuje w strukturze decyzji, rozstrzygnięcie winno być sformułowane ze szczególną dbałością o jego jednoznaczność, jasność i zrozumiałość. Nieistnienie decyzji oznacza brak przedmiotu zaskarżenia i czyni odwołanie niedopuszczalnym. Tym samym organ II instancji, przyjmując wadliwie, że ma do czynienia z ułomną decyzją organu I instancji rozpoznał ponownie sprawę nie mając ku temu podstaw, czym naruszył przepis art. 138 K.p.a. Wada "decyzji" organu nadzoru budowlanego w powiecie krapkowickim była tego rodzaju, iż niemożliwym było jej konwalidowanie w toku postępowania odwoławczego. Powyższe skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, iż sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami postępowania, bądź przepisami prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania sąd nie może wypowiadać się w przedmiocie legalności bądź nie wykonanych robót zwianych z utwardzeniem gruntu. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją "decyzji" organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy.