II SA/Op 160/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. P. i D. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał D. P. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku stodoły znajdującej się na działce [...] k. m. [...] w O., poprzez likwidację kanału do napraw samochodów oraz odtworzenie poprzedniego kształtu dachu stodoły. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 2006 r., na terenie w/w posesji, będącej własnością C. i J. P. stwierdzono, że w istniejącej stodole dokonano przebudowy dachu a wewnątrz wykonany został kanał do naprawy samochodów. Roboty te, wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia. Ponadto ustalono, że sprawcą tej samowoli jest syn właścicieli posesji – D. P. Właściciele stwierdzili, że syn wykonał bez ich zgody w/w roboty, natomiast D. P. zeznał odwrotnie, podając, że wykonał je za zgodą swoich rodziców, a nawet przy ich pomocy. Ze względu na sprzeczne zeznania, o których mowa wyżej, strony tego postępowania zostały wezwane do wskazania świadków, którzy mogliby potwierdzić podawane przez nich fakty. W wyniku realizacji wezwania stron, wnuczka właścicieli oświadczyła pisemnie, że roboty budowlane wykonane zostały przez D. P. bez zgody jej dziadków. D. P., natomiast nie wskazał żadnego świadka, w związku z wezwaniem, ale w piśmie z dnia 24 lipca 2006r. potwierdził, że dokonał przebudowy stodoły. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. podał, że jako syn właścicieli C. i J. P. mieszka z rodzicami 47 lat oraz, że samowolnie nie wykonywał wszystkich robót na ich posesji. Wyraził zdziwienie, że posądzają go dopiero teraz o samowolnie wykonane roboty, które miały miejsce ok. 10 lat temu. Podał nazwiska dwóch osób, jako świadków, które jego zdaniem mogą potwierdzić tę wersję. Wyraził wątpliwości, co do zeznania wnuczki rodziców, która w czasie wykonywanych robót miała12 lat. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Powołując się na oględziny z dnia 1 sierpnia 2006r., organ odwoławczy podniósł, iż bezsporną okolicznością w sprawie jest fakt samowolnej przebudowy stodoły, polegającej na zmianie części konstrukcyjnej dachu nad wjazdem do stodoły (podniesiono połać wraz z wycięciem krokwi w miejscu podparcia na murłacie) oraz wykonanie kanału rewizyjnego do naprawy autobusów. Przebudowa ta, wykonana została około 1999 r. przez D. P., który oświadczył do protokołu, że roboty związane z przebudową stodoły zostały zrealizowane w latach 1995 - 1996, a kanał rewizyjny około 1999 - 2000 r. Organ odwoławczy wskazał także na zapis w protokole oględzin, w którym właściciele podali, że "...chcemy, aby przywrócono stan pierwotny stodoły co uniemożliwi w niej naprawę autobusów, tj. aby zlikwidowano kanał rewizyjny oraz doprowadzono połacie dachowe do stanu pierwotnego." W rozważaniach organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepisy zawarte w art. 29 zawierają katalog budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, w art. 30 wymieniają budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Wykonane natomiast przez D. P. roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), a inwestor wykonał je bez uzyskania takiego pozwolenia. Organ podał, że w myśl przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Natomiast w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, na zasadzie art. 51 ust. 7 stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 tej ustawy. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy nakazał D. P. zlikwidowanie kanału rewizyjnego w stodole i doprowadzenie połaci dachowych do stanu poprzedniego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, R. i D. P. zakwestionowali "ustalenia" terminów wykonania spornych robót budowlanych. Oświadczyli, że oskarżający ich właściciele stodoły o samowolne wykonanie robót nie protestowali, ani nie zgłaszali zarzutów, że "..wykonywane jest coś niezgodnie z prawem budowlanym". Stwierdzili, że powodem obecnego konfliktu jest prowadzenie działalności gospodarczej (transportu prywatnego) przez D. P. W odpowiedzi na skargę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, z powodów innych niż podnoszonych w skardze. Postępowanie w sprawie zaskarżonych decyzji zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, po interwencji właścicieli budynku stodoły, którzy oświadczyli, iż nie wyrażali zgody na dokonaną przez ich syna przebudowę stodoły z przeznaczeniem na garaż i warsztat naprawczy dla 4 autobusów, których jest posiadaczem. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nakazującej inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku stodoły, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dna 7 lipca 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Odnotować także należy, iż bezsporną okolicznością, którą ustalił organ pierwszej instancji, jest fakt wykonania robót budowlanych, polegających na zmianie części konstrukcyjnej dachu nad wjazdem do stodoły (podniesiono połać wraz z wycięciem krokwi w miejscu podparcia na murłacie) oraz wykonanie kanału rewizyjnego do naprawy autobusów. Nie jest również okolicznością kwestionowaną, iż na wymienione roboty inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Ponieważ sprawa objęta zaskarżonymi decyzjami dotyczyła wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego budynku stodoły, na które wymagane było pozwolenie na budowę, dlatego też, w tym przypadku, Sąd podziela pogląd organu orzekającego, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ustawy, zawiera katalog budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 wymienia budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Niewątpliwie, wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych polegających na przebudowie stodoły wymagało ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 ust. 1 ustawy. Należy zgodzić się z organem orzekającym, że przepis art. 50 i art. 51 ustawy, znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust.1 ustawy. W sytuacji, gdy została dokonana samowolnie przebudowa istniejącego budynku, jest to inny przypadek robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1ustawy i stąd, na zasadzie art. 51 ust. 7 stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy, przy czym, wydanie decyzji w takiej sytuacji nie jest ograniczone terminem, bowiem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy, a dotyczącej wykonanych robót nie poprzedza postanowienie wstrzymujące te roboty budowlane. W takiej sytuacji, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne (naprawcze) zobowiązany jest do oceny samowolnych robót budowlanych, bowiem art. 51 ustawy zawiera alternatywne rozwiązania dotyczące skutków samowoli (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1). Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, zachowanie się organu tj. wydanie decyzji podyktowane jest wynikami ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy, wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, a zatem zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2005, sygn. akt VII SA/Wa 176/05 - LEX nr 191353). W tym celu organ rozważa, czy możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, gdy organ wykaże, w sposób nie budzący wątpliwości, że w wyniku samowolnych robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, nastąpiło nienadające się usunąć naruszenie prawa, to może nakazać - na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu, w którym dokonano przebudowy (por. wyrok NSA z 13 września 2005, sygn. akt OSK 782/04 - LEX nr 194993). Zauważyć także należy, że organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy administracyjnej są zobowiązane nie tylko do przestrzegania przepisów prawa materialnego, ale także prawa procesowego. W myśl art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami). Stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Dodać także należy, że przy rozstrzyganiu sprawy, a w szczególności w jego uzasadnieniu, organ zobowiązany jest zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r., SA/Lu 2479/94 – LEX nr 27106). Powyższe rozważania prawne stały się koniecznie, bowiem skarżący w sposób ogólny kwestionują wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. a art. 51 ust. 7 ustawy nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku stodoły, poprzez likwidację kanału do napraw samochodów oraz odtworzenie poprzedniego kształtu dachu stodoły. Powtórzyć wypada, że wszczęte postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie poprzedziło pismo właścicieli żądających informacji w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych w ich budynku stodoły. Z protokołu oględzin wynika również, że żądali oni przywrócenia do stanu poprzedniego obiektu. Jednakże Sąd zauważa, że żądanie to, nie ograniczało organu do treści rozstrzygnięcia, bowiem przed organami nadzoru budowlanego postępowanie toczy się z urzędu a ponadto, działają one na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Z uzasadnienia decyzji oraz lektury akt administracyjnych nie wynika, aby organy prowadziły postępowanie w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót (przebudowy) do zgodności z prawem, mając na uwadze zawarte alternatywy rozstrzygnięcia wynikające z regulacji art. 51 ustawy. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przedstawił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, wskazując na zarzuty odwołania stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie, bowiem strony podpisały protokół oględzin i nie wniosły uwag. Organ wprawdzie przywołał i zacytował przepisy, które zastosował w sprawie, jednakże nie wykazał w uzasadnieniu umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz nie wskazał, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano, z przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, mających zastosowanie w sprawie nie wynika, aby nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego miał charakter bezwzględny. Dlatego też, należało uznać, iż organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art.51 ustawy, przyjmując, iż wydany nakaz ma charakter bezwzględny. Wspomnieć warto, że brak pozwolenia na omawiane roboty budowlane nie stanowi wystarczającej przesłanki do nałożenia na inwestora nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Odnotować także należy, iż organ nie odniósł się do podnoszonych przez inwestora okoliczności w przedmiocie zgody właściciela oraz braku możliwości wykazania się prawem własności do nieruchomości. Zasygnalizować bowiem należy, że kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wykorzystywanie zaś cudzej nieruchomości dla celów budowlanych - tutaj stodoły do jej przebudowy - może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie może natomiast negatywnie przesądzać o legalizacji dokonanej przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach alternatywnych możliwości wynikających z regulacji art. 51 ustawy, organ zobowiązany był zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle zastosowanego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, w tym przypadku nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku stodoły. Możliwość legalizacji lub jej brak nie mogą mieć zatem charakteru dowolnego czy arbitralnego, lecz stosownie do art. 107 § 1 i 3 K.p.a. powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu podjętej decyzji, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, organ zobowiązany jest do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości (art. 7 i 77 K.p.a.), iż w sprawie nastąpiło nienadające się usunąć naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie ustalił i nie wykazał, iż nastąpiło nienadające się usunąć naruszenie prawa, a taka okoliczność powinna mieć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o doprowadzeniu do stanu poprzedniego obiektu. Mając na uwadze powyższe wywody prawne, należy stwierdzić, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie odpowiadają przywołanym przepisom prawa procesowego. Odnotować warto, że własne argumenty organ powinien przekazywać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny. Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych okoliczności faktycznych oraz rozważań prawnych.