II SA/Op 160/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Handlowo – Produkcyjnej w Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 20 października 2009 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu na rzecz Spółdzielni Handlowo – Produkcyjnej w Z. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Oleski decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z. jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki A k.m.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W podstawie prawnej tej decyzji zostały przywołane przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 3 czerwca 2009 r. udzielono wnioskującej Spółdzielni informacji, że aktualny wpis w części opisowej operatu zgodny jest z treścią dokumentów wchodzących w skład zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W operacie ewidencji figuruje Gmina [...] jako właściciel tej działki, poprzednio Skarb Państwa a Spółdzielni natomiast przysługuje wyłącznie status władającego tą działką. Z tego powodu organ uznał, że wniosek Spółdzielni z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie skorygowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, w sposób zgodny z aktualnym stanem zawartym w księdze wieczystej KW nr [...], w zakresie wskazania właściciela nie może zostać uwzględniony, pomimo, że zapis w księdze wieczystej wskazuje Spółdzielnię jako właściciela w/w działki. W związku z powyższym, organ podniósł, że zachodzi konieczność uzyskania orzeczenia sądu w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w Z. zarzucając organowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 6 - 8 K.p.a. Podkreśliła, że z odpisu aktualnego z ksiegi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. wynika, iż Spółdzielnia jest właścicielem spornej działki. Z przywołanego art. 3 ustawy o księgach wieczystych (...) domniemywa się, że prawo ujawnione w księgach wieczystych istnieje i jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Spółdzielnia uznała, że nie ma konieczności rozstrzygania tego zagadnienia w jakimkolwiek innym postępowaniu sądowym. Ponadto, na zasadzie art. 10 ustawy o księgach (..) z roszczeniem może wystąpić osoba, której prawa nie ujawniono lub ujawniono błędnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, w wyniku rozpatrzenia odwołania, postanowił zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W motywach swojego stanowiska przedstawił treść wniosku wszczynającego prowadzone postępowanie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także, że Spółdzielnia wraz z wnioskiem przedłożyła odpis z księgi wieczystej nr [...], w której jest ujawniona jako właściciel nieruchomości – działki nr A. Dokonując analizy stanu zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], w odniesieniu do przedmiotowej działki, organ po raz kolejny zaakcentował, że działka nr A stanowi własność Gminy [...] i pozostaje w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "A" w Z. (poprzednik prawny Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej Z.). Istniejący zapis został dokonany w oparciu o dokumenty wchodzące w skład operatu geodezyjno-prawnego będącego częścią składową operatu ewidencji gruntów budynków, a mianowicie: aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1966 r., Nr rep. [...] o zrzeczeniu się własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez J. i R. K.; decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 16 listopada 1977 r., Nr [...] o przekazaniu ww. działki w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "A" w Z. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 17 marca 1978 r. oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 8 kwietnia 1992 r., Nr [...] o nabyciu przez Gminę [...] działki nr A. Organ zauważył, że w wyniku badania stanu księgi wieczystej nr [...] stwierdzono, że podstawą wpisu Spółdzielni jako właściciela działki nr A była przywołana wyżej decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 16 listopada 1977 r. Nr [...]. Odnotował również, że ta decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Na mocy przepisów tego rozporządzenia nieruchomości te - w wyniku zrzeczenia się przez dotychczasowych właścicieli - stanowią własność Skarbu Państwa, które przekazywano spółdzielniom w użytkowanie. W świetle opisanego stanu rzeczy, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieją dwa dokumenty, potwierdzające odmienny stan własności działki nr A - odpis z księgi wieczystej oraz decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. Za organem I instancji powtórzył, że "koniecznym jest więc w tej sytuacji uporządkowanie zaistniałego stanu poprzez złożenie stosownego wniosku do sądu rejonowego o uzgodnienie stanu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art.10 ustawy o księgach wieczystych." Zdaniem organu, dopiero wydane przez sąd orzeczenie stanowić może podstawę dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, bowiem w postępowaniu o zmianę danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków nie można samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach wnioskodawcy do gruntu oraz o prawidłowości tytułów własności. Zgodnie z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia, zmiany podmiotowe dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, wpisów w księgach wieczystych lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna w Z., zarzucając organom błędną i dowolną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przy wydawaniu zaskarżonych decyzji oraz naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 6 – 8 K.p.a. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uznała, że decyzja rażąco narusza prawo poprzez nieuwzględnienie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż ewidencja gruntów i budynków – w przeciwieństwie do ksiąg wieczystych – nie korzysta z domniemania istnienia praw w niej ujawnionych, jest "jedynie zbiorem danych w niej ujawnionych na podstawie złożonych dokumentów." Zdaniem skarżącej, powinnością organu I instancji jest dokonać z urzędu stosownej aktualizacji zgodnie z treścią księgi wieczystej. Wymaganie od skarżącej uzgodnienia zgodności miedzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, nie znajduje "żadnego prawnego uzasadnienia i jest bezprzedmiotowe." W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy swojego stanowiska podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie oznacza, iż wskazywane domniemanie nie może być wzruszone. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze, dodając, że każdy, kto ma interes prawny może wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie stanu faktycznego ze stanem prawnym, w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Odpowiadając na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącej podał, że nie wie na jakiej podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej, że Spółdzielnia jest właścicielem spornej działki. Z wypisu tej księgi wynika natomiast, że na podstawie decyzji z 1977 r. sąd dokonał wpisu poprzez zapis, że Spółdzielnia jest właścicielem działki A k.m.[...]. Pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Dodał, że wiele podmiotów nie ma uregulowanych spraw związanych z ujawnieniem prawa własności nieruchomości. Udzielając odpowiedzi na pytanie Sądu, pełnomocnik podał, że Gmina nie podjęła czynności zmierzających do uregulowania swojego prawa własności do spornej działki. Zasygnalizował, że "przed organem II instancji Gmina brała udział jako strona tego postępowania z wniosku skarżącej Spółdzielni, co potwierdza zawiadomienie z 25 listopada 2009 r. i rozdzielnik decyzji, natomiast przed organem I instancji, Gmina nie była traktowana jako strona postępowania, gdyż decyzja została przekazana Gminie tylko do wiadomości, ale nie jako stronie." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podnoszonych w niej przyczyn. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie administracyjne prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Aby zatem wyeliminować z obiegu prawnego zaskarżoną decyzję wydaną przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w tym akcie do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W granicach kompetencji przysługujących Sądowi na podstawie przywołanych wyżej ustaw, a zatem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: K.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Sąd uznał, iż decyzja ta nie może się ostać. Zgodnie z art. 7b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu K.p.a. Oba organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, jako organy administracji publicznej stosując przepisy prawa materialnego, zobowiązane są równocześnie do przestrzegania także ogólnych zasad postępowania wynikających z przepisów K.p.a. Na zasadzie art. 7b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w związku z art. 15 K.p.a., postępowanie przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej jest dwuinstancyjne. W przypadku wydawania, na podstawie art. 20 i art. 22 tej ustawy decyzji administracyjnych, oceny ich legalności należy też dokonać w świetle przepisów K.p.a. W tym miejscu odnotować jedynie można, że "przepisy art. 20 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych" (zob. wyrok NSA z 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09 – LEX nr 529488). Skoro podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej stanowiły właśnie przepisy art. 20 i 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stąd w pierwszej kolejności należało dokonać oceny prawidłowość procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., wynika, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dodać przy tym trzeba, że niezależnie od aktywności procesowej wnioskodawcy - strony, żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, obowiązkiem organu jest ustalenie (z urzędu) stron danego postępowania (zob. wyrok WSA z 22 maja 2009r., I SA/Wa 240/09, LEX nr 551898). Nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania w danej sprawie, w sytuacji, gdy takie postępowanie jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony. Przepis art. 20 i 22 został ustanowiony w interesie właścicieli jak i innych podmiotów władających konkretną działką ewidencyjną. W przypadku, gdy wniosek o zmianę w ewidencji gruntów wnosi podmiot, który włada działką i twierdzi, że jest jej właścicielem, to organ w tym postępowaniu administracyjnym nie może pominąć podmiotu, który figuruje w ewidencji jako właściciel tej działki. W takim przypadku, wydanie decyzji, w wyniku rozpoznania wniosku użytkownika o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków bez udziału w tym postępowaniu właściciela ujawnionego w ewidencji stanowi nie tylko naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 15 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, z wniosku skarżącej, która wnosiła do organu o wprowadzenie zmiany właściciela w ewidencji gruntów, twierdząc, że jest właścicielem spornej działki, w sytuacji, gdy z ewidencji wynika, że właścicielem jest Gmina [...] a skarżąca Spółdzielnia jej użytkownikiem, organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne z udziałem wyłącznie wnioskującej strony. Z kolei organ II instancji włączył – na etapie postępowania odwoławczego - Gminę [...] (jako właściciela wg ewidencji gruntów) do prowadzonego postępowania, uznając ją za stronę. W takim przypadku, dopuszczenie strony do udziału przez II instancję nie może konwalidować dokonanych czynności przez organ I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck 2008, str. 100 - 101). Organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie przyznawały, że istnieją dwa dokumenty, potwierdzające odmienny stan własności działki nr A. Wskazywały na konieczność w tej sytuacji uporządkowania zaistniałego stanu poprzez złożenie stosownego wniosku do sądu rejonowego o uzgodnienie stanu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art.10 ustawy. Powyższe rozważania organ I instancji dokonywał bez udziału Gminy [...], która figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki A. Z pominięciem Gminy, rozstrzygniecie zapadło z wniosku Spółdzielni jako użytkownika, przy udziale wyłącznie Spółdzielni i na jej rzecz, a zatem z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pominięcie przez organ I instancji strony - Gminy [...] - stanowi poważne uchybienie proceduralne. Pomimo uprawnień organu odwoławczego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, organ ten nie może zaakceptować ani uzupełnić bądź naprawić powyższego uchybienia proceduralnego. Obowiązkiem bowiem każdego organu jest stworzenie stronie możliwości do skorzystania z przysługującego jej uprawnienia "czynnego udziału w każdym stadium postępowania". Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne - art. 15 K.p.a. - przy udziale wszystkich stron w sprawie i dochowaniu tożsamości sprawy oraz przy poszanowaniu reguł postępowania zarówno przed organem I instancji jak i organem II instancji. Rozpoznanie natomiast przez organ II instancji, sprawy, w której przed organem I instancji nie brała udziału strona, z winy tego organu, stanowi naruszenie ogólnej zasady, wynikającej z art. 15 K.p.a. Ponadto stwierdzić należy, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA IV SA 536/96, z dnia 26 stycznia 1998r., LEX nr 43127). W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy rozpoznawał sprawę z innym udziałem stron niż organ I instancji. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że dochowano tożsamości podmiotów przed organem odwoławczym. Reasumując odnotować trzeba, że w rozpoznawanej sprawie słusznie oba organy orzekające podnosiły, że ewidencja gruntów i budynków nie tworzy stanów prawnych, lecz je rejestruje. Prawiło również organy wskazywały na dokumenty stanowiące podstawę do dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków, jednakże wadliwie przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonego wniosku o zmianę w ewidencji gruntów. Dlatego też, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przede wszystkim uwzględnić powyższe rozważania w przedmiocie udziału stron w tym postępowaniu jak również okoliczności umożliwiające uprawnionym podmiotom do skorzystania z zainicjowania weryfikacji zapisu w księdze wieczystej, odnoszącego się do właściciela spornej działki. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wynika z art. 135 tej ustawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152, a o kosztach orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.