II SA/Op 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 1 października 2012 r., nr [...], zmieniającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 23 marca 2011 r. nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Opola, przyznał R. S. zasiłek stały w wysokości 238,50 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 14 września 2012r., a także pomoc w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 14 września 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona jest całkowicie niezdolna do pracy, gdyż posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiada dochód, który nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 30 czerwca 2011 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego. Na podstawie tej decyzji przyznano R. S. zasiłek stały w wysokości 444,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wysokość zasiłku została zmieniona w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony, jaka zaistniała na skutek wygaśnięcia decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy i utraty dochodu uzyskiwanego z tego tytułu. Ustalono, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a dochód strony to 0 zł, wobec czego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznano zasiłek stały kwocie 444 zł. Podano, że zasiłek w takiej wysokości będzie wypłacany od lipca 2011 r. Decyzja przyznająca zasiłek stały R. S. po raz kolejny została zmieniona decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r. Zmiana ta dotyczyła okresu pobierania zasiłku stałego oraz jego wysokości, poprzez przyznanie stronie zasiłku stałego od 1 lutego 2012 r. na stałe, w wysokości 304,00 zł miesięcznie, a także pomocy w opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne, poprzez przyznanie jej również od dnia 1 lutego 2012 r. na stałe. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Zespół Orzekania do Spraw Niepełnosprawności w Opolu orzekł na trwałe o znacznym stopniu niepełnosprawności strony. Ponadto decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. przyznano stronie od dnia 1 września 2011 r. na trwałe zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Uzasadniając zatem wysokość zasiłku organ wskazał, że kryterium dochodowe wynosi 477 zł, a strona osiąga dochód w wysokości 173 zł, na który składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, co kwalifikuje do przyznania zasiłku w kocie 304 zł. Pismem z dnia 5 września 2012 r. organ zawiadomił R. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ponownej zmiany decyzji dotyczącej zasiłku stałego. Poinformowano, że postępowanie zostaje wszczęte, gdyż od września 2012 r. zmianie uległ dochód strony w związku z wygaśnięciem decyzji w przedmiocie przyznanego stronie zasiłku okresowego (decyzja z dnia 28 marca 2012 r. przyznająca stronie zasiłek okresowy w kwocie 20 zł od 1 marca do 31 sierpnia 2012 r.). Wskazano też, że z dniem 1 października 2012 r. wejdzie w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r. poz. 823), co również będzie miało wpływ na wysokość zasiłku stałego od października 2012 r. Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., pouczono stronę o możliwości składania wyjaśnień w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W dniu 1 października 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu wydał decyzję nr [...], którą zmienił decyzję własną z dnia 23 marca 2011 r. w części dotyczącej kwoty zasiłku stałego i przyznał R. S. zasiłek stały w wysokości 389 zł miesięcznie, jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 9, art. 37 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz w związku z § 1 pkt 1, pkt 2 lit.c i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że na podstawie zebranych w sprawie dowodów ustalono, iż dochód strony wynosi 153,00 zł, a aktualnie obowiązujące kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. W tym stanie rzeczy, od dnia 1 października 2012 r. przysługuje stronie zasiłek stały w wysokości 389,00 zł miesięcznie. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano natomiast ze względu na ważny interes strony, tj. konieczność wypłacania zasiłku stałego w prawidłowej kwocie. Od powyższej decyzji R. S. złożył ustnie do protokołu odwołanie. Kwestionując wysokość przyznanego zasiłku odwołujący podniósł, że ani razu nie otrzymał z Urzędu Miasta Opola zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, powołując przepis art. 106 ust. 3 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo braku uprawnienia do zasiłku okresowego od września 2012 r., co spowodowało zmianę dochodu strony o 20 zł, to ta zmiana dochodu nie przekraczała 10 % kryterium dochodowego, a zatem nie mogła stanowić podstawy do zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Jednakże, w ocenie Kolegium, wskazana wadliwość nie mogła powodować uchylenia bądź zreformowania decyzji przez organ odwoławczy z uwagi na treść art. 139 K.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium uznało, że w tej sprawie organ pierwszej instancji nie naruszył rażąco prawa ani interesu społecznego, gdyż przyznając stronie zasiłek stały w wysokości 389,00 zł, uwzględnił zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 1 października 2012 r. w zakresie wysokości kryterium dochodowego, które tak jak i maksymalna wysokość zasiłku stałego - zostało podwyższone. Kolegium przyjęło, że bezzasadne było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 §1 K.p.a. W tym zakresie wywiodło, że przesłanki uzasadniające jego nadanie muszą być poddawane ścisłej wykładni, a sam rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych tym przepisem. Dostrzegając, że organ pierwszej instancji nie wykazał zaistnienia potrzeby zastosowania omawianego rygoru, jako niewystarczający organ uznał argument dotyczący zaistnienia konieczności dokonywania wypłaty zasiłku stałego we właściwej kwocie. Pomimo tego, w ocenie Kolegium, również ta wadliwość nie mogła jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponadto, uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nie odniosłoby skutku z tego względu, że decyzja organu drugiej instancji jest ostateczna, a zatem wykonalna. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium dostrzegło, że w dniu 4 października 2012 r. córka R. S. – E. S. oświadczyła, iż regularnie co miesiąc oddaje ojcu zasiłek pielęgnacyjny, który wpływa na jej rachunek bankowy i także w miesiącu wrześniu 2012 r. przekazała ojcu to świadczenie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję R. S. podniósł, że jest ona dla niego krzywdząca. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu postanowieniem referendarza sądowego tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 165/13, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zarzucił organom wydanie decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 61, art. 66, art. 77, art. 107, art. 156-159 lub art. 145-153 K.p.a., poprzez: - nieustalenie jaki był zakres żądania odwołania, tj. tego od jakiej dokładnie decyzji skarżący chciał wnieść odwołanie; - niewyjaśnienie rzeczywistej sytuacji dochodowej strony i nieuwzględnienie, że przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny nie jest mu faktycznie przekazywany, gdyż wpłacany jest na rachunek bankowy jego córki; - nieprzesłuchanie skarżącego i jego córki celem ustalenia, czy skarżący otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny; - nieodniesienie się przez organ odwoławczy do podniesionego w odwołaniu zarzutu. Ponadto pełnomocnik zarzuci organom także naruszenie ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 9 i art. 37), poprzez ustalenie dochodu skarżącego bez uwzględnienia faktycznie otrzymanych przychodów, a także naruszenie przepisów Konstytucji, poprzez przyjęcie podstawy wyliczenia zasiłku w wysokości, która nie umożliwia codziennej egzystencji. Podnosząc, że wysokość przyznanego zasiłku narusza podstawowe prawa socjalne skarżącego, gdyż uniemożliwia funkcjonowanie na podstawowym poziomie stwierdził, że taki stan wskazuje na niekonstytucyjność przepisów, co uzasadnia wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy i rozporządzenia z Konstytucją. Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodał, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a szczególnie w zakresie oświadczenia córki skarżącego. Uznał, że należało dokonać przesłuchania świadka. Ponadto wskazał na istnienie podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności ustawy i rozporządzenia. Skarżący poparł stanowisko prezentowane przez pełnomocnika i przyznał, że nie wiedział o oświadczeniu złożonym przez córkę. Potwierdził ponadto, że cofnął córce pełnomocnictwo i w październiku 2012 r. otrzymał zasiłek pielęgnacyjny przekazem pocztowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Odnotować przy tym trzeba, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (sądowych i administracyjnych). To z kolei oznacza, że orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, wynikającego z akt sprawy. Ocena legalności sprowadza się tym samym do ustalenia, czy w świetle ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego oraz stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu, podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy zmienionej wysokości przyznanego świadczenia. Skarżący kwestionuje bowiem otrzymywanie zasiłku pielęgnacyjnego, który uznany za dochód skarżącego podlegał uwzględnieniu przy określeniu nowej wysokości zasiłku stałego. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością jej uchylenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istniały bowiem podstawy do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, a orzeczenie o tej zmianie oparte zostało na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i odpowiada przepisom prawa. Ponadto, organ odwoławczy rozpoznał sprawę na podstawie skutecznie wniesionego odwołania. Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialną podstawę prawną do rozpoznania sprawy w przedmiocie zasiłku stałego stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zwana dalej ustawą. Zgodnie z tą ustawą, zasiłek stały stanowi jedną z pieniężnych form pomocy społecznej. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku osób samotnie gospodarujących, tj. prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe, przysługuje on pełnoletniej osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustawodawca uzależnił tym samym przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletność osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy wysokość zasiłku dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że wysokość zasiłku nie może przewyższać kwoty określonej w przepisach prawa. Maksymalna kwota zasiłku, jak i kryterium dochodowe określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2002 poz. 823), zgodnie z którym kryterium dochodowe, dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, a maksymalna kwota zasiłku stałego nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nieprzyznania, jak i co do jego wysokości, na co wskazuje treść art. 37 ust. 1 ustawy, w tym użyty zwrot "zasiłek stały przysługuje". Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, którego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia ustawowych przesłanek. Jego wysokość uzależniona jest natomiast od faktycznie uzyskiwanego dochodu. Zasiłek stały wraz ze świadczeniem w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne przyznany został skarżącemu decyzją z dnia 23 marca 2011 r., która była dwukrotnie zmieniana w związku ze zmianą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz zmianą sytuacji dochodowej strony. W konsekwencji, na mocy decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r., skarżącemu przyznany został na stałe: zasiłek stały w kwocie 304 zł miesięcznie oraz pomoc w opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji podjęte zostało na skutek powzięcia przez organ pierwszej instancji informacji o zmianie sytuacji dochodowej skarżącego, będącej podstawą do wydania decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r., a to w związku z wygaśnięciem decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego oraz w związku z mającą nastąpić zmianą przepisów określających kryteria dochodowe i kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dostrzec trzeba, że orzekając o zmianie wysokości zasiłku stałego, decyzją z dnia 1 października 2012 r. organ pierwszej instancji uwzględnił stan faktyczny oraz prawny istniejący na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ustalił aktualną sytuację dochodową skarżącego i określając wysokość świadczenia uwzględnił przepisy rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r., które obowiązywały w dniu wydania decyzji. W ocenie Sądu uznać należy, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane zostały w sposób prawidłowy i w tym zakresie, w świetle materiału dowodowego, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając tym samym legalność zaskarżonej decyzji, jako prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem, że zmiana sytuacji dochodowej skarżącego zaistniała w związku z wygaśnięciem decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały, ale wobec wejścia w życie rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. zaistniała jednak przesłanka do dokonania jej weryfikacji. Postawę prawną do dokonania zamiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały stanowił art. 106 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zaakcentować trzeba, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy określa przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Ustawodawca zawarł w tym przepisie katalog przesłanek obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi - bądź też odpowiednio może stanowić - podstawę weryfikacji decyzji. Zmiana przepisów prawa, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy, stanowi przesłankę obligatoryjną, której wystąpienie nakłada na organ obowiązek zmiany decyzji w sytuacji stwierdzenia, że w świetle nowych przepisów świadczenie należy przyznać w innej wysokości. O ile w przypadku zaistnienia okoliczności stanowiących fakultatywne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, uznaniu organu pozostawiona została ocena co do zasadności zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia, to zaistnienie obligatoryjnej podstawy zawsze winno prowadzić do weryfikacji decyzji. W niniejszej sprawie wskazana przesłanka obligatoryjna zaistniała w związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. Decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r. wysokość świadczenia ustalono bowiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055). Natomiast w dacie orzekania przez obie instancje obowiązywało rozporządzenie z dnia 17 lipca 2012 r. Zmiana stanu prawnego obligowała zatem organy do ustalenia, czy w świetle nowych regulacji skarżącemu nadal będzie przysługiwało świadczenie, a jeśli tak to w jakiej wysokości. W celu ustalenia tych okoliczności zobowiązane były do oceny sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego w odniesieniu do określonych w art. 37 ust. 1 przesłanek przyznania zasiłku stałego, w tym czy spełnia on kryterium dochodowe i w razie ich spełnienia – do ustalenia wysokości świadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wobec zmiany stanu prawnego podstawę prawną do weryfikacji decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w tym także przez organ odwoławczy, stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy. Stąd za nieprawidłowe uznać przyjdzie oparcie przez Kolegium zaskarżonego rozstrzygnięcia na art. 139 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja organu pierwszej prawidłowo wydana została na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, który winien stanowić również podstawę do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, a nie do dokonania jedynie oceny postępowania przed organem pierwszej instancji. Podzielić natomiast należy pogląd organu odwoławczego, że zmiana dochodu skarżącego, poprzez jego pomniejszenie o kwotę 20 zł utraconego zasiłku okresowego, nie mogła stanowić przesłanki do zamiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Jakkolwiek zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi drugą z kolei obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, to nie może ona w świetle art. 106 ust. 3a ustawy być podstawą do zmiany decyzji w zakresie wysokości przyznanego świadczenia w sytuacji, gdy kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego. W przypadku skarżącego będącego osobą samotnie gospodarującą, określone w obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. rozporządzeniu kryterium dochodowe wynosi 542 zł, a zatem dla uznania zmiany dochodu jako podstawy do zmiany decyzji konieczne jest aby jego dochód uległ zmianie o kwotę przekraczająca 54,20 zł. Tymczasem zmiana dochodu skarżącego wyniosła jedynie 20 zł. Stosownie do art. 106 ust. 3a ustawy brak było zatem w niniejszej sprawie podstaw do zmiany decyzji z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej skarżącego. Niemniej jednak wskazana wcześniej zmiana stanu prawnego obligowała organy, w tym organ odwoławczy, do ustalenia, czy w sprawie, w związku ze zmianą przepisów prawa zaistniały okoliczności do zmiany wysokości przyznanego świadczenia. Ustalenia takie w niniejszej sprawie zostały dokonane. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należy za prawidłowe rozstrzygnięcie o zmianie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały w części dotyczącej kwoty świadczenia i o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w wysokości 389 zł. Jak już wcześniej wskazano, zasiłek stały przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że od września 2012 r. źródłem dochodu skarżącego, poza przyznanym zasiłkiem stałym, jest także zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, przyznany decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. Zdaniem Sądu, zasiłek pielęgnacyjny prawidłowo został uznany przez organy za dochód skarżącego stanowiący podstawę ustalenia wysokości zasiłku stałego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, pod pojęciem dochodu rozumieć wszak należy wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączaniem odliczeń i pomniejszeń wymienionych w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Katalog ten jest zamknięty i wśród świadczeń niepodlegajacych wliczeniu do dochodu nie wymienia zasiłku pielęgnacyjnego. Dlatego, w stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należało, że dochód skarżącego wyniósł 153 zł, a zasiłek stały przysługuje skarżącemu w kwocie 389 zł, tj. stanowiącej różnicę pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie sposób pominąć przy ustalaniu dochodu skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego i przyjąć, że jego dochód stanowiący podstawę do ustalenia wysokości zasiłku stałego wynosi 0 zł. Wobec zarzutu, że nie otrzymywał on wskazanego świadczenia dostrzec należy, że w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie córki skarżącego datowane na dzień 4 października 2012 r., z którego wynika, że przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny wypłacany był na jej rachunek bankowy, a następnie córka przekazywała go skarżącemu. Oświadczenie to zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, który powołał się na nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że nie otrzymał on zasiłku pielęgnacyjnego. W świetle art. 75 § 1 K.p.a. mogło ono stanowić dowód na okoliczność wypłacania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przyjąć ponadto należy, że dowód z dokumentu w postaci oświadczenia, był wystarczający do ustalenia okoliczności uzyskiwania przez stronę dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i nie było konieczne przeprowadzanie na tę okoliczność dowodu z przesłuchania świadka, tym bardziej, że skarżący nie negował cofnięcia w dniu 21 września 2012 r. pełnomocnictwa udzielonego córce. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący potwierdził, że cofnął córce pełnomocnictwo do odbioru zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenie to w październiku 2012 r. otrzymał przekazem pocztowym. Wydając decyzję w niniejszej sprawie organy obowiązane były uwzględniać stan faktyczny istniejący na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Z tego też względu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia było to, czy skarżący faktycznie otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny we wcześniejszym okresie. W miesiącu, od którego dokonano zmiany wysokości zasiłku stałego, tj. październiku 2012 r., otrzymał zasiłek pielęgnacyjny bezpośrednio przekazem pocztowym. Jednocześnie też, wobec potwierdzonego faktu, że skarżący udzielił córce upoważnienia do odbioru w jego imieniu zasiłku pielęgnacyjnego, nie można przyjąć, że nie uzyskiwał on dochodu z tytułu tego świadczenia w okresie, gdy odbierane ono było przez jego córkę. Z kolei sposób, w jaki strona dysponuje przyznanym jej uprawnieniem, w tym wypadku świadczeniem, jest bez znaczenia dla ustalenia, że z niego korzysta. Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Bezsporne jest, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, a ustalając sytuację dochodową skarżącego Kolegium uwzględniło tę okoliczność i prawidłowo ustaliło wysokość świadczenia. Jakkolwiek organ odwoławczy mógł przeprowadzić dodatkowe dowody w tym zakresie, a także nieprawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 139 K.p.a. zamiast na art. 106 ust. 5 ustawy, w ocenie Sądu, naruszenia te nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie każda wadliwość i nie każde naruszenie skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu, a jedynie takie które może mieć wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy istniały podstawy do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w części dotyczącej kwoty tego świadczenia i przyznania go w wysokości 389 zł. Jako prawidłowe uznać ponadto należało stanowisko organu w kwestii nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem, że stosownie do art. 108 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie nie może być dowolne. Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 K.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1892/11, LEX nr 1219418). Słusznie Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 108 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie uznać zatem należało za dowolne. Nieprawidłowość ta nie miała jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, a w świetle istnienia podstaw do utrzymania go w mocy, samo uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nie odniosłoby skutku, gdyż decyzja odwoławcza jako ostateczna podlega wykonaniu. Stosownie do powyższego nie sposób uznać za uzasadniony zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego ustalenia jego sytuacji dochodowej. Wątpliwości nie budzi również treść odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Z protokołu ustnego przyjęcia odwołania jednoznacznie wynika, że wolą skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji z dnia 1 października 2012 r. Skoro odwołanie zostało skutecznie wniesione, zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie sprawy. W nawiązaniu do stanowiska strony skarżącej w kwestii niekonstytucyjności przepisów ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. wskazać z kolei przyjdzie, że instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym, co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie Sąd nie miał takich wątpliwości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono o oddaleniu skargi.