II SA/Op 166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], opartą o przepis art. 104 oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 78 ust. 3 oraz art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), w sprawie utraty przez J. M. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W osnowie decyzji organ zamieścił rozstrzygnięcie zawarte w dwóch punktach, z których w pierwszym stwierdził utratę uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 19 lutego 2008 r., natomiast w drugim stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] J. M. zostaje z dniem 19 lutego 2008 r. zwolniony za służby w Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. podnosząc, że przepis art. 78 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa enumeratywnie i precyzyjnie przypadki, w których następuje utrata prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarzucił, że żadna z tych przyczyn nie nastąpiła, natomiast podany przez organ przepis art. 43 ust. 5 pkt 3 ustawy dotyczy zwolnienia strażaka ze służby i nie został wymieniony jako przesłanka utraty prawa do świadczenia. W związku z tym wywiódł, iż w decyzji nie wskazano rzeczywistego powodu wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. Wyraził jednocześnie pogląd, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie został skonsumowany, gdyż nie wskazano nakazu prawa upoważniającego do wygaszenia decyzji ani nie wskazano jaki ważny interes publiczny został naruszony. Z tego względu zarzucił organowi, że przytoczone podstawy prawne nie spełniają wymogu uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...], nr [...], powołując się na przepis art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] w sprawie utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził, by nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego. Przytaczając przepis art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, określający uprawnienie strażaka mianowanego na stałe do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, organ podkreślił, że na zasadzie art. 1 ust. 3 tejże ustawy strażakami są funkcjonariusze pożarnictwa, którzy pełnią służbę w Państwowej Straży Pożarnej i tylko strażakom pozostającym w służbie przysługuje prawo do równoważnika, co wynika nie tylko z ustawy ale również z wykonawczego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). Natomiast funkcjonariusz zwolniony ze służby staje się emerytem i tym samym przestaje pełnić służbę, tracąc status strażaka. Dalej organ wywiódł, że prawo do równoważnika przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do tego świadczenia do dnia, w którym nastąpiła utrata tego prawa, jakim w przedmiotowej sprawie jest dzień 19 lutego 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. M. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Powtórzył i rozwinął zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów art. 162 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i nierozpatrzenia wszystkich aspektów sprawy. W szczególności wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji podawanej w odwołaniu i nie wykazał błędu w rozumowaniu. Ponadto zakwestionował stanowisko organu, że świadczenia należne strażakowi nie mogą przysługiwać strażakowi w stanie spoczynku. Wywiódł, iż brak jest przepisu stwierdzającego, że strażak zwolniony ze służby traci automatycznie status funkcjonariusza i przez to uprawnienie do wszelkich świadczeń. Podniósł, iż strażak zwolniony ze służby w związku z przejściem na rentę lub emeryturę zachowuje dożywotnio prawo do korzystania z wcześniej przyznanego lokalu mieszkalnego. Argumentował, że skoro przepisy prawa nie określają wygaśnięcia prawa do równoważnika za brak lokalu, zatem prawo to winno być stosowane równorzędnie z prawem do prawa korzystania z lokalu nawet po zakończeniu służby przypadku emerytury. Poza tym uregulowania ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazują na przysługujące uprawnienia socjalne. Gdyby interpretacja organu drugiej instancji była prawidłowa, to strażak po przejściu na emeryturę lub rentę nie mógłby korzystać ze służbowego lokalu mieszkalnego ani używać stopnia służbowego z dopiskiem "w stanie spoczynku", jak również nie miałby prawa powrotu do służby. Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej przed jej uprawomocnieniem się, gdyż odwołanie zostało rozpatrzone w dniu 6 marca 2008 r., czyli po wykonaniu decyzji pierwszej instancji, określającej termin 19 lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem przez Sąd końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny, nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie jest uprawniony ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji wykazała, że zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, co przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonego w art. 15 K.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jaka jest jej treść, po czym dokonanie subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, przewidzianych przepisami prawa procesowego, w tym w szczególności powinna zawierać elementy określone w art. 107 K.p.a. Należy do nich między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania decyzji z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających; powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W świetle przytoczonych wyżej uregulowań, dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej, zauważyć dodatkowo przyjdzie, że wprawdzie odwołanie co do zasady nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 K.p.a.), jeśli jednak w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, opubl. GAP 1987 r. nr 21, s. 40 oraz z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98 nieopubl.). Omawiana kwestia ma istotne znaczenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest zadaniem obarczającym Sąd ustosunkowywanie się do żądań, wniosków czy zarzutów zawartych w odwołaniu, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję. Należy to do obowiązków organu odwoławczego, którego – jak wskazano na wstępie – Sąd nie może wyręczać. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skoro zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, zatem na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W związku z tym od razu zauważyć wypada, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] pomimo, iż została zatytułowana "w sprawie utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego", zawiera jednak rozstrzygnięcie dotyczące dwóch oddzielnych kwestii, wyraźnie wyeksponowanych poprzez zamieszczenie ich w dwóch punktach, wyodrębnionych w sentencji decyzji, którym nadano odmienne oznaczenia, stosując w numeracji kolejne cyfry "1" i "2": Pierwsza z omawianych kwestii, zawarta w punkcie 1, dotyczy utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 19 lutego 2008 r.; jest zatem zbieżna z tytułem decyzji. Natomiast druga z nich - zawarta w punkcie 2 decyzji pierwszoinstancyjnej - dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z rozstrzygnięciem zamieszczonym w tym punkcie koresponduje powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wskazana regulacja zawiera dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, których istotnym, wspólnym elementem jest bezprzedmiotowość decyzji. I tak, pierwsza przesłanka zachodzi wówczas, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a wygaśnięcie decyzji nakazuje przepis prawa. Druga przesłanka również dotyczy sytuacji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, lecz za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia z kolei interes społeczny, bądź interes strony. Dla prawidłowego i skutecznego zastosowania omawianego przepisu konieczne jest wykazanie przez właściwy organ, iż - przede wszystkim - decyzja stała się bezprzedmiotowa, a w dalszej kolejności wskazanie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia, albo też uzasadnienie stosowną argumentacją potrzeby wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z uwagi na racje interesu społecznego lub interesu strony. Brzmienie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że tylko wykazanie przez organ zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem może doprowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zwrócić należy uwagę, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji ograniczył swą argumentację wyłącznie do zagadnienia objętego punktem 1 rozstrzygnięcia podając, że zwolnienie ze służby stanowi podstawę do stwierdzenia utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tak sformułowane lakoniczne uzasadnienie, odnoszące się ponadto wyłącznie do jednego z punktów rozstrzygnięcia, obarczone było wadą w świetle art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wadliwość tę winien skorygować organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji wynikających z art. 138 K.p.a., czego jednak nie uczynił pomimo, że we wniesionym odwołaniu skarżący – poza kwestiami merytorycznymi – eksponował również zarzuty wadliwego uzasadnienia decyzji oraz braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., upoważniającego organ do wygaszenia wydanej wcześniej decyzji administracyjnej. Tymczasem organ odwoławczy w istocie zignorował te zarzuty odwołania, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, skupiając swą uwagę wyłącznie na kwestii uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Co więcej, we wstępnej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy, opisał wprawdzie wniesione odwołanie, jednak przytoczył tylko podnoszone w nim zarzuty odnośnie istnienia materialnoprawnej podstawy utraty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, z pominięciem pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu. Konsekwentnie, w dalszej części uzasadnienia organ ograniczył się wyłącznie do argumentacji dotyczącej wskazanego na wstępie, wybranego przez siebie aspektu sprawy. Tym samym organ odwoławczy zawęził swe uzasadnienie wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji. Brak motywów w pozostałym zakresie, tj. brak oceny stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji pierwszoinstancyjnej nie było w ogóle przedmiotem oceny organu odwoławczego, który w istocie uchylił się od ciążącego nań obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższa wadliwość stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu dodać trzeba, iż omówiony wyżej brak uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w zestawieniu z treścią rozstrzygnięcia zawartego w osnowie wydanej przez tenże organ decyzji, może sugerować również, że intencją organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ale jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w jej punkcie 1. To z kolei prowadziłoby do rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Poza zasygnalizowanym wyżej brakiem omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podzielić trzeba stanowisko skarżącego, iż zaskarżona decyzja została podjęta wbrew obowiązkom organu odwoławczego także z tej przyczyny, że nie wskazuje powodów, dla których zdaniem organu nie zasługiwała na uznanie argumentacja zawarta w odwołaniu. Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. Podsumowując, stwierdzić należy, iż omówione dotychczas naruszenia prawa procesowego, tj. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w znacznej jej części, stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 8, 11, i 107 § 3 i 138 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu odwoławczego, zatem zbędne stało się czynienie dalszych rozważań nad prawidłowością zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rzeczą organu odwoławczego będzie pełna realizacja przysługujących mu uprawnień kontrolnych, poprzez ponowne rozpatrzenie odwołania J. M. w drodze postępowania zgodnego z wymogami procedury administracyjnej, z uwzględnieniem aspektów wskazanych w niniejszym wyroku, a następnie wydanie decyzji wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem, spełniającym warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy również, czy zaistniały ustawowe przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzji z dnia [...], przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd od ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, w istocie tożsamych z zarzutami odwołania. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ odwoławczy według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłej decyzji tego organu.