II SA/Op 167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy zbiornika wodnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 19 grudnia 2016 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. G. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 19 grudnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy zbiornika wodnego. Z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego wynika, że pismem z dnia 13 marca 2016 r. J. J. zgłosił organowi powiatowemu samowolę budowlaną polegającą na budowie zbiornika wodnego na działce gruntu należącej do W. P. Ze zgłoszenia wynikało, że w celu budowy zbiornika inwestor wyciął część lasu i na gruncie wolnym od drzew, za pomocą koparek, wykopał prostokątną nieckę. Podnosił, że obiekt jest niezabezpieczony i stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i zwierząt. W dniu 13 kwietnia 2016 r. przedstawiciele organu dokonali kontroli przedmiotowego obiektu, a następnie w dniu 10 maja 2016 r. inwestor W. P. oraz właściciele gruntów sąsiednich – S. G., M., J., K. i B. O. oraz J. K. zostali zawiadomieni o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy zbiornika wodnego w [...] na działce ewid. a. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu zrelacjonował postępowanie dowodowe, wskazując, że na zdjęciu z orto-foto-mapy spornej działki z 2009 r. widoczny jest zbiornik o kształcie zbliżonym do zbiornika stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, z tym, że porośnięty był on roślinnością. W wyniku oględzin z dnia 2 czerwca 2016 r. organ ustalił za pomocą gruntomierza, że głębokość zbiornika wynosi od 1 m do 2,45 m, a obecny przy oględzinach właściciel działki oświadczył, że stanowi on dawne wyrobisko po glinie. Pozostali uczestnicy postępowania nie brali udziału w oględzinach ze względu na niewyrażenie zgody przez właściciela działki na ich wstęp na jej teren. W toku dalszego postępowania pozyskano 9 zdjęć wykonanych przez leśniczego K. W., przedstawiających teren działki po wycięciu rosnących na niej drzew i krzaków. W dalszej części uzasadnienia organ zrelacjonował zeznania świadków H. C., K. W. i A. K. oraz uznał, że w świetle przeprowadzonych dowodów nie można stwierdzić, że zbiornik na działce a powstał w warunkach samowoli budowlanej. Stanowi on wyrobisko po glinie w formie nieregularnego owalu o wymiarach 35 m x 21 m, nie jest ono wyposażone w urządzenia umożliwiające napełnianie i odprowadzanie wody. Fakt istnienia wyrobiska potwierdzili wszyscy świadkowie. W ocenie organu powiatowego, zgodnie z art. 2 ust. 1 w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej zwane: "Prawo budowlane", w zw. z art.6 ust. 1 pkt 17 i 12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.), dalej zwane "P.g.g", przepisów prawa budowlanego nie stosuje się do wyrobisk górniczych, co uzasadnia umorzenie postępowania sprawie. Jako uzasadnienie prawne decyzji organ przywołał wspomniane wyżej przepisy prawa oraz art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu powtórzył treść ustaleń organu I instancji i odnosząc się do zarzutów odwołania nie dopatrzył się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, podkreślając, że strony były każdorazowo informowane o czynnościach dowodowych. W jego ocenie, w sprawie wyczerpująco zebrano materiał dowodowy i dokonano jego rozpatrzenia, a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Niewpuszczenie skarżącej i jej pełnomocnika na działkę, na której zlokalizowany jest sporny staw, nie miało wpływu na wyniki dokonanych pomiarów jego głębokości i powierzchni. Organ nie dopatrzył się też podstaw do uwzględnienia żądania wyłączenia organu powiatowego, zgłoszonego już na etapie odwołania. W konkluzji przychylił się do stanowiska, że sporny obiekt stanowi wyrobisko górnicze, do którego przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania. W skardze S. G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 K.p.a. na skutek uniemożliwienia jej wzięcia udziału w wizji lokalnej, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że pomiaru głębokości zbiornika dokonano przy brzegu, co uniemożliwiło stwierdzenie jego rzeczywistej głębokości. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku budowy stawu o głębokości ponad 3 m, zgodnie z art. 3 pkt 88f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) wymagana jest decyzja środowiskowa i pozwolenie wodnoprawne. W jej ocenie organ, wojewódzki w spłycony i pobieżny sposób zajął się tą kwestią a ponadto z niewiadomych przyczyn uznał staw za wyrobisko górnicze. Pomiaru głębokości dokonano metodą "wędkarską", przy użyciu wędki i spławika bez ich odpowiedniej kalibracji oraz bez zapewnienia fachowej osoby potrafiącej obsługiwać tego rodzaju urządzenie. Na zakończenie podniosła, że już po zakończeniu postępowania administracyjnego ustaliła nowych świadków, którzy mogą potwierdzić wygląd i głębokość naturalnego zagłębienia istniejącego przed wykopaniem stawu oraz prowadzenie robót ziemnych z użyciem koparki wysięgnikowej i specjalistycznej koparki łańcuchowej. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 4 maja 2017 r. udzielono skarżącej prawa pomocy, ustanawiając radcę prawnego z urzędu oraz zwalniając ją od kosztów sądowych w całości. Pełnomocnik skarżącej z urzędu, w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2017 r., podtrzymał skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie art. 77 § 1, 80 i 84 K.p.a. na skutek niezebrania materiału dowodowego na okoliczność czy zbiornik wodny na działce nr a stanowi wyrobisko górnicze, w tym też powołania w tym celu biegłego geologa. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że na podstawie art. 88 K.p.a. organ mógł przymusić W. P. do wpuszczenia pozostałych uczestników postępowania na czas oględzin na jego teren. Ponadto już z treści zawiadomienia o samowoli budowlanej wynikały okoliczności powstania stawu i ich weryfikacja nie powinna ograniczać się do wzięcia pod uwagę wyłącznie twierdzeń inwestora i spokrewnionego z nim świadka. Prawidłowe postępowanie dowodowe skutkować powinno zastosowaniem przepisu art. 48 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnik z urzędu uzasadnił znacznym nakładem pracy związanym z analizą obszernego materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z tego punktu widzenia skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, przedmiotem kontrolnego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności, a więc zgodności z przepisami prawa budowlanego, wykonania stawu na działce nr a, położonej w [...], a stanowiącej własność W. P. Uwzględniając powyższe okoliczności podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było zatem ustalenie, jakie prace na wskazanej nieruchomości zostały wykonane, datę ich wykonania, zakwalifikowanie tych prac stosownie do art. 3 pkt 6 - 8 Prawa budowlanego, ustalenie wymogów jakim powinny podlegać prace budowlane i czy inwestor te wymogi spełnił. W tym celu niezbędne było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny dowodów, a w konsekwencji właściwej kwalifikacji robót. W tym zakresie niezbędnie było również jednoznaczne ustalenie, z jakiego rodzaju zbiornikiem wodnym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie i czy na jego wybudowanie wymagane było pozwolenie. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. W tym kontekście zgodzić się należało ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że organy w sposób niedostateczny przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie okoliczności powstania zbiornika. Organ I instancji przesłuchał wprawdzie zawnioskowanych przez strony świadków, ale nie dokonał jakiejkolwiek oceny ich zeznań w odniesieniu do pozostałego zebranego w sprawie materiału, a w szczególności map i zdjęć załączonych do akt. Organ I instancji ograniczył się do zacytowania treści poszczególnych zeznań świadków, po czym autorytatywnie, bez jakiejkolwiek analizy tych zeznań uznał, że "po wnikliwej i dokładnej analizie zebranego materiału dowodowego, nie stwierdzono samowoli budowlanej w postaci samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego", a "przedmiotem postępowania jest wyrobisko po glinie". Tymczasem jak wynika z treści zeznań chociażby K. W., przed utworzeniem stawu teren był porośnięty lasem, który został wycięty przez inwestora, a istniejące obniżenie terenu zostało oczyszczone z krzewów i zarośli oraz zostało poszerzone. Świadek ten potwierdził również powiększenie niecki stawu. Organ nie dokonał przy tym analizy wielu wykonanych podczas oględzin oraz przedłożonych przez strony fotografii, z których wyraźnie wynika, że zbiornik ma kształt regularny, a brzegi są wyrównane. Ze zdjęć wykonanych bezpośrednio po nielegalnej wycince drzew wynika, że na dnie zagłębienia terenu pozostały karpy (pniaki) po wyciętych drzewach. Nie widać przy tym żadnego regularnego obrysu zbiornika wodnego. W tych okolicznościach nie było przeszkód do sprawdzenia, czy karpy te zostały, czy też zostały usunięte, co z kolei pozwalałoby jednoznacznie ustalić, czy dno stawu było pogłębiane. Świadek A. K., autor zdjęć dokumentujących nielegalny wyrąb drzew na tym terenie, zeznał wyraźnie, że nie pamięta by na spornej działce istniał zbiornik wodny i gdyby istniał w obecnym kształcie to z pewnością by go zapamiętał. Zbiornik ten nie jest zresztą uwidoczniony na żadnej z fotografii. Powyższe zeznania nie zostały poddane właściwej analizie w kontekście przedmiotu sprawy. Nie przeanalizowano też prawdziwości oraz przydatności do wyjaśnienia sprawy zeznań świadka H. C., która potwierdziła jedynie istnienie w przeszłości podłużnej dziury w ziemi na spornym terenie oraz fakt wydobywania z niej w przeszłości gliny. Istotny dla oceny sprawy był bowiem stan faktyczny istniejący na gruncie w dacie wykonywania robót związanych z utworzeniem stawu oraz zakres tych robót. Organ I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, nie wyczerpał też wynikających z akt sprawy możliwości dowodowych, pomijając dowód zeznań J. J., który wprawdzie nie był wnioskowany przez strony, ale z treści złożonej przez niego do organu informacji z dnia 13 marca 2016 r. o samowoli budowlanej wynika, że posiada on wiedzę o okolicznościach związanych z wykonywaniem przedmiotowego stawu. Wszechstronna ocena materiału dowodowego winna uwzględniać wszystkie informacje pozyskane z przeprowadzonych dowodów, a nie poprzestawać wybiórczo jedynie na fragmentach materiału dowodowego, przydatnych dla przyjętej przez organ koncepcji rozstrzygnięcia. Uzasadnione wątpliwości budzić musi metoda dokonania pomiaru głębokości stawu. Zgodzić się należało z zarzutem skargi, że zastosowana metoda jest niedokładna i trudna do zweryfikowania, a ponadto organ nie przedstawił żadnego wywodu dotyczącego przydatności tego dowodu na użytek prowadzonej sprawy. Omawiając stan prawny sprawy organ I instancji bez jakiegokolwiek bliższego uzasadnienia zakwalifikował staw jako wyrobisko górnicze, pomimo, że nie wskazał by na tym terenie były prowadzone prace o charakterze górniczym w rozumieniu art. 6 P.g.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18 P.g.g. wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych, zaś zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 12 P.g.g. robotą górniczą - jest wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu na wykonywanie na tym terenie prac górniczych w rozumieniu w/w ustawy, opierając się prawdopodobnie jedynie na przypuszczeniu wynikającym z twierdzeń świadka H. C. o wydobywaniu w tym miejscu w przeszłości gliny. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest jednak na tę okoliczność jakiegokolwiek wywodu i uzasadnienia zajętego stanowiska. Organ I instancji stwierdził ponadto, że sporny zbiornik wodny nie jest wyposażony w żadne urządzenia do wpuszczania i wypuszczania wody, pomimo, że z protokołu przeprowadzonych przez ten organ oględzin wynika, że w skarpie ze strony północnej widoczne jest wyprowadzenie rury drenarskiej PVC o średnicy 100, z której sączyła się woda. Właściciel stawu wskazał też miejsce początku rury drenarskiej oraz jej koniec. W protokole stwierdzono, że we wskazanym miejscu widoczne są ślady po robotach ziemnych. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ powiatowy nie odniósł się do tych stwierdzonych przez siebie faktów i nie wyjaśnił, dlaczego przyjął mimo to, że kontrolowany zbiornik wodny nie był wyposażony w urządzenia hydrotechniczne. Wadliwy jest też sposób wyjaśnienia stanowiska prawnego w sprawie, który organ powiatowy ograniczył do wskazania kilku przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy z kolei ograniczył się jedynie do ustosunkowania się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału w sprawie, bezkrytycznie powielając stanowisko faktyczne i prawne organu powiatowego. W sposób oczywisty stanowi to naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącej odnoszącego się do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, na skutek niewpuszczenia jej na teren działki W. P. w trakcie dokonywanych oględzin. Oględzin dokonywali pracownicy organu, którzy sporządzili stosowną dokumentację, natomiast skarżąca nie wykazała, że jej obecność mogłaby w jakikolwiek sposób wpłynąć na ich wynik. W toku dalszego postępowania organ informował stronę o podejmowanych czynnościach, umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie wniosków dowodowych, a także wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej kierunku, uwzględniając ewentualne dalsze wnioski dowodowe stron, dokona właściwej kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego oraz podejmie stosowne kroki prawne zmierzające do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku gdyby przeprowadzenie niektórych dowodów przekraczało możliwości organu, możliwe jest zasięgnięcie opinii biegłego. Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęte zostanie przez referendarza sądowego w postępowaniu o którym mowa w przepisach art. 250 w zw. z art. 258 § 1 P.p.s.a.