II SA/Op 168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 1 kwietnia 2009 r., nr IG.VI-GF-7042-31/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek wniosku M. S. i W. S. z dnia 16 czerwca 2009 r. oraz wniosku H. D. z dnia 27 lipca 2009 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania postanawia: odmówić dopuszczenia wnioskodawców M. S., W. S. i H. D. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Gmina Nysa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 1 kwietnia 2009 r., nr IG.VI-GF-7042-31/09, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., nr XXIX/431/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2009 r. M. i W. S. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników. Uzasadniając swoje żądanie wskazali między innymi, że są właścicielami nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w N., działka nr A, objętej planem zagospodarowania przestrzennego terenu w N., uchwalonym uchwałą z dnia 4 lutego 2009 r., której w znacznej części dotyczy zaskarżone rozstrzygniecie Wojewody Opolskiego. Na tej też podstawie wywiedli, że ich interes prawny wynika z ograniczenia: przysługujących im praw właścicielskich, wykorzystania posiadanego obiektu usytuowanego na działce zgodnie z jego przeznaczeniem, możliwości realizacji zawartej umowy najmu nieruchomości oraz możliwości osiągania dochodu np. z tytułu najmu aktualnie i w przyszłości. Pismem z dnia 27 lipca 2009 r., na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, swój udział w sprawie w charakterze uczestnika zgłosił również H. D. Swój interes prawny w sprawie wywiódł z faktu zamieszkiwania na terenie objętym rozstrzygnięciami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Nysie, na którym jak zaznaczył znajduje się działka nr A należąca do M. i W. S., z którą to jego nieruchomość sąsiaduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Na mocy natomiast § 2 tego przepisu osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczył jej interesu prawnego, może zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnioskować o dopuszczenie do tego postępowania w charakterze uczestnika. W niniejszej sprawie pozostaje do rozważenia czy M. i W. S. oraz H. D. mogą, względnie powinni, uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, po wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez Gminę Nysa. Istota zagadnienia sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu sądowym powinni oni być uczestnikami na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.), czy też mogą uczestniczyć na prawach strony dopuszczeni do udziału przez Sąd (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. wiąże przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki podmiot ten miał uprzednio w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności, gdy przedmiotem zaskarżenia jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod redakcją T. Wosia. Wyd. Lewis Nexis 2005, str. 183). W niniejszej sprawie jest oczywistym, że zarówno M. i W. S., jak i H. D., nie uczestniczyli we wszczętym postępowaniu nadzorczym w charakterze strony, co wynika także z analizy akt sprawy. Prowadzi to do wniosku, że nie posiadają oni z mocy prawa (na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a.), przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Gminy Nysa. Rozważyć jednak także należy, czy mogą oni brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a., a zatem należy ocenić czy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., l SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, "Publiczne prawa podmiotowe.", Zakamycze 2000 r., str. 126). Jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt l SA 1748/83, E. Smoktunowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa 1995, str. 109). Interes prawny z kolei to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby mógł zostać zaspokojony przez administrację musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawach materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (zob. J. Borkowski [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7, Warszawa 2005 r., str. 224 i in.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie organu nadzoru, wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). W art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to, że legitymację do wniesienia do sądu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze posiada tylko gmina lub związek międzygminny i tym samym, tylko te podmioty mogą uczestniczyć w postępowaniu sądowym. Powyższe prowadzi do wniosku, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz, że tylko te podmioty mogą uczestniczyć w postępowaniu sądowym uruchomionym skargą gminy. Z tego też względu uznać trzeba, że zarówno M. i W. S., jak i H. D. nie mogą być dopuszczani do postępowania sadowoadministracyjnego jako jego uczestnicy. Na marginesie zauważyć także przyjdzie, że dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (aktem prawa miejscowego) organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z przedstawionych powyżej względów, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.