II SA/Op 171/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 § l i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 37, poz. 329 z późn. zm.) po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej u K. W. nie stwierdził choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia narządu słuchu, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115- zwanego dalej rozporządzeniem). W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, wystawione przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dalej podniósł, że K. W. w latach 2.11.1978 r. - 30.11.1988 r. pracował w A w O., między innymi na stanowisku starszego mistrza utrzymania ruchu sieci wodno-kanalizacyjnej, jak również starszego mistrza Oddziału Wodno-Ściekowego i Hydroforni, będąc narażony na hałas powodowany między innymi przez pracę takich urządzeń, jak młoty pneumatyczne, pompy pracujące w hydroforni, sprężarki. Od 1.12.1988 r. do 31.01.2000 r. zaś K. W. pracował w B gdzie nie był narażony na hałas, a od lipca 2000 r. otrzymuje świadczenie rentowe z tytułu choroby narządu słuchu. Wywodził, że Instytut Medycyny Pracy w S. w trybie odwoławczym w dniu 24.11.2003 r., na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich stwierdził u K. W. niedosłuch mieszany obustronny. Natomiast zgodnie z poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia za chorobę zawodową narządu słuchu uznaje się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego (odbiorczego), co w przypadku K. W. nie zostało spełnione, jak również nie został zgodnie z treścią poz. 21 wykazu chorób zawodowych zachowany warunek nie przekroczenia okresu 2 lat, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Od tej decyzji odwołał się K. W. uważając, że jest ona bardzo krzywdząca, bowiem obecną chorobę nabył, pracując w A w O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia [...], nr [...], w myśl art. 138 § l pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że odwołujący w narażeniu na hałas pracował w latach 1978 - 1988 (10 lat) w byłym A w O. Od tego czasu nie był narażony na hałas w miejscu pracy, zaś od 1990 r. używa protezy słuchu, a od 2000 r. przebywa na rencie z tytułu niedosłuchu. Powołał się na orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z dnia 26-05-2003r. Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu oraz Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia 24-11-2003 r., który rozpoznał niedosłuch obustronny mieszany (głęboki: ucho lewe 88 dB, prawe 95 dB). Wywodził, że wniosek Instytutu o nie stwierdzenie choroby zawodowej uzasadniony został brakiem ubytku słuchu typu ślimakowego, jak też upływem dwóch lat od ustania narażenia do wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. W ocenie organu II instancji niestwierdzenie przez biegłych ubytku słuchu o lokalizacji ślimakowej jest wystarczające do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący podnosi, że w decyzji popełniono "błędy odnośnie mojej osoby". Nie rozumie dlaczego wykonano niepełne i niedokładne badania zlecone przez lekarza prowadzącego. Narażono go na koszt dojazdu, chociaż minęły, jak ujęto w decyzji, dwa lata od czasu stwierdzenia choroby zawodowej, "co jest w stanie ponownie udokumentować". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodać należy, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z którego wynika, że skarżący po raz pierwszy badania specjalistyczne słuchu przechodził w 1984 r., a w roku 1986 został zaopatrzony w aparat słuchowy, tj. w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115), bowiem jak wynika z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 24 czerwca 2005 r., nr [...] odpowiadającego na wezwanie tut. sądu o uzupełnienie akt sprawy, postępowanie przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. wszczęło pismo Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. z dnia 24 lutego 2003 r., a skarżący badany był tam, na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza w dniu 24 lutego 2003 r. Stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia schorzenie ma charakter zawodowy o ile zostało umieszczone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Natomiast po myśl ust. 2 § 2 rozporządzenia warunkiem koniecznym jest zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie a może to nastąpić u pracownika lub byłego pracownika, zwanego dalej "pracownikiem" w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. W wykazie w poz. 21 do rozporządzenia okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego dla choroby określonej jako obustronny trwały ubytek słuchu ślimakowego spowodowany hałasem- wynosi dwa lata. Konstrukcja § 2 ust. 2 rozporządzenia, przemawia za tym, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz sama choroba zawodowa, jak i jej udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej, muszą nastąpić w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu w ściśle określonym czasie, tj. wskazanym w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia. Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy to stwierdzić trzeba, że w decyzji organu I instancji, który przeprowadził postępowanie dowodowe świadczące, iż u skarżącego nastąpił ubytek słuchu w trakcie zatrudnienia i narażenia na ponadnormatywny hałas (2. 11.1978r do 30. 11. 1988r.) i to w stopniu tak znacznym, że doszło do protezowania słuchu, podnosi się m. in. niespełnienie przesłanki określonej w wykazie pod poz. 21, tj. przekroczenia okresu 2 lat w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, nie wskazując jaki w/w okres 2 lat został przyjęty w sprawie i na podstawie jakich dowodów. Stwierdzenie to nie zostało udowodnione, gdyż z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy organ podnosząc tę przesłankę uznał, że w okresie wymienionym w wykazie nie zgłoszono i nie rozpoznano choroby zawodowej, czy też wskazał okres, w którym nie można udokumentować wystąpienie objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Wskazanie tych okoliczności w tej sprawie jest bardzo istotne, bowiem to one decydują o negatywnym bądź pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że aktualnie uregulowanie prawne dot. chorób zawodowych różni się od poprzednio obowiązującego rozporządzenia, gdyż wprowadza nowe przesłanki, które są istotne i podlegają sprawdzeniu przez organ, a mianowicie, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie, które może nastąpić nie później niż w okresie, określonym w wykazie chorób zawodowych. Prawidłowe zatem określenie daty zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej może mieć, w tej sprawie, istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Badając zaś decyzję organu odwoławczego należy stwierdzić, że powołanie się w decyzji tylko na negatywne orzeczenie uprawnionych jednostek, jak to uczynił organ odwoławczy również nie może się ostać, bowiem w ocenie sądu, jak to już wyżej skonstatowano, wolą ustawodawcy w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia wraz z postanowieniami wykazu chorób zawodowych jest, że to nie orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej, a jedynie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz sama choroba zawodowa, jak i jej udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej, muszą nastąpić w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu w ściśle określonym czasie. Innymi słowy, rozpoznanie choroby zawodowej w świetle tego przepisu i powołanych wyżej postanowień wykazu chorób zawodowych może nastąpić bądź w trakcie zatrudnienia lub po ustaniu zatrudnienia, biorąc oczywiście pod uwagę okres przewidziany w wykazie oraz udokumentowanie objawów chorobowych w tym czasie, na podstawie wydanego orzeczenia przez uprawnione jednostki już po upływie wskazanego okresu w wykazie. Istotne zatem jest, aby objawy ubytku słuchu u K. W., które jak wskazują zgromadzone dokumenty powstały już w okresie 1984-1990 zostały udokumentowane a następnie ocenione z okresu bezpośrednio następującego po zakończeniu narażenia zawodowego (zatrudnienie, oraz po jego ustaniu), o ile zaistnieje omówiona wyżej przesłanka, czyli nastąpiło w tamtym czasie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej. Organ pierwszoinstancyjny nie wskazuje także, żadnej podstawy prawnej w oparciu o którą można by było domniemywać jakimi przepisami oraz dowodami się kierował, oceniając warunek niezachowania okresu 2 lat zakreślonego w wykazie przez skarżącego. Należy wnioskować, że oparł swoje stwierdzenie na orzeczeniu Instytutu w S., który podnosi tą okoliczność, lecz również nie uzasadnia swojego stanowiska w tym przedmiocie. Zaś organ II instancji pominął ten aspekt sprawy uważając, że jedyną i wystarczającą przesłanką jest niestwierdzenie u skarżącego choroby słuchu wymienionej w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia przez uprawnione jednostki, jednak pogląd ten jest nieuprawniony. Zdaniem sądu organy w badanej sprawie nie wykluczyły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że nie zaistniały w niej przesłanki określone w obowiązujących przepisach rozporządzenia. Wobec powyższego należy uznać, iż doszło do naruszenia 2 § 2 rozporządzenia, ponieważ organy nie wykazały w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy w okresie 2 lat po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym doszło do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznania oraz udokumentowania jej objawów, po myśli tego przepisu i powołanych wyżej postanowień wykazu chorób zawodowych. Są to łączne warunki umożliwiające prowadzenie organom postępowanie w sprawie choroby zawodowej, zatem powinny zostać zbadane przez organ inspekcyjny i omówione w uzasadnieniu decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż uprawnione jednostki w swoich orzeczeniach dokonały oceny typu ubytku słuchu u skarżącego na dzień ich wydania, a nie na okres udokumentowanych objawów chorobowych, a przecież zgromadzony materiał dowodowy świadczy, że skarżący leczył się, ponieważ we wskazanym okresie doszło do protezowania słuchu, a w konsekwencji do otrzymania świadczenia rentowego" z tytułu choroby narządu słuchu" od lipca 2000 r. Tymczasem z orzeczeń lekarskich nie wynika, czy rozpoznanie niedosłuchu mieszanego obustronnego nastąpiło w oparciu o jakąkolwiek dokumentację medyczną skarżącego. W skardze K. W. podnosi, że może udokumentować objawy ubytku słuchu. W sprawie doszło również do naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem w postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co umożliwia przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - zwanego dalej K.p.a.). Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138 K.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast organ inspekcji sanitarnej w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia "wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika.". Stosownie do treści ust 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami). Należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wypowiadając się w kwestii choroby zawodowej ograniczył się tylko do kontroli decyzji I instancji i to tylko co do jej części. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu. Rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku dokonano na podstawie art. 152 w/w ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.