II SA/Op 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, zwanego dalej Dyrektorem ARiMR, z dnia 2 marca 2017 r., nr [...], którym odmówiono P. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z dnia 3 marca 2016 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu decyzją z dnia 3 marca 2016 r., nr [...], po wznowieniu postępowania, uchylił w całości decyzję z dnia 5 stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. i umorzył postępowanie. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 7 marca 2016 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odnotowane zostało nadto, że przesyłkę doręczono adresatowi. Decyzja zawierała pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Dyrektorem ARiMR w Opolu, za pośrednictwem Kierownika BP ARiMR w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W dniu 28 grudnia 2016 r. działający imieniem skarżącego pełnomocnik sporządził oraz nadał w urzędzie pocztowym odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu podał, że z dostępnych organowi pierwszej instancji akt wynika, iż skarżący na stałe, tj. co najmniej od marca 2015 r. przebywa w [...]. Na potwierdzenie tej okoliczności pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z poświadczenia zameldowania wydanego przez Nadburmistrza Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. Wskazując na powyższe dowodził, iż odwołujący nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłat, a o fakcie wydania decyzji powziął wiedzę w trakcie pobytu u rodziców na Świętach Bożego Narodzenia. Podkreślał, że rodzice pomimo odbierania przesyłek, jako domniemani domownicy nie mogli zostać uznani za takowych, gdyż odwołujący od marca 2015 r. nie prowadzi z nimi gospodarstwa domowego. Przyznał, że wprawdzie w kwietniu 2016 r. odwołujący się dowiedział się od rodziców, że zostało wszczęte przeciwko niemu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, ale nie znał szczegółów tej sprawy i nie wiedział, że wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniego uchylenia decyzji przyznającej płatność. Wyjaśnił, że 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został zachowany, skoro z treścią decyzji zapoznał się dopiero około 24 grudnia 2016 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r. Dyrektor ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 59 1 w zw. z art. 58 1-3 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, ze zm.) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z dnia 3 marca 2016 r., nr [...]. Przedmiotowe postanowienie doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 marca 2017 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny związany z podejmowanymi przez odwołującego czynnościami po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz przytoczył brzmienie przepisów art. 58, art. 59 K.p.a. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazując na powyższe oraz analizując podaną przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania organ stwierdził, że warunkiem skutecznego wniosku o przywrócenie terminu jest stwierdzenie braku winy osoby składającej taki wniosek. Wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2016 r. wynika, że rozstrzygnięcie to odebrał osobiście odwołujący się. Zdaniem organu, mija się zatem z prawdą pełnomocnik skarżącego, że strona nie miała możliwości zapoznania się z decyzją i złożenia odwołania od niej w przewidzianym terminie. Niezależnie od powyższego zauważył organ, że producent rolny ma obowiązek informowania organów Agencji o każdej zmianie adresu zamieszkania. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby wnioskodawca do dnia 22 kwietnia 2016 r. poinformował organ o adresie zamieszkania na terenie [...]. Podkreślił również, iż brak było podstaw do domniemania, że strona postępowania nie zamieszkuje na stałe pod adresem ujawnionym w ewidencji producentów rolnych, gdyż korespondencja kierowana na ten adres była odbierana osobiście przez stronę lub przez pełnoletniego domownika. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się skarżący. Wywiódł on skargę zatytułowaną pierwotnie zażaleniem, w której zarzucił naruszenie przepisów art. 41 § 1 K.p.a., art. 42 § 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a. oraz art. 58 § 1K.p.a. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807, ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2016 r. w sposób zawiniony, a tym samym, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przywrócenia przedmiotowego terminu. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego dowodził, że zgodnie z jego wiedzą skarżący nie dokonał osobistego odbioru zaadresowanej do niego decyzji z dnia 3 marca 2016 r. Zauważał, iż w aktach administracyjnych znajduje się szereg przesyłek podpisanych nazwiskiem "M.". Ponownie podkreślił, że skarżący od 5 marca 2015 r. na stałe zamieszkuje w [...] i stąd też jest wielce prawdopodobne, że wszelkie przesyłki były odbierane przez jego rodziców. Skoro zatem skarżący nie zamieszkuje na stałe z rodzicami, to tym samym nie mogli zostać oni uznani za dorosłych domowników, a organ winien dokonać rozważań, co do braku zawinienia w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów dotyczy czynności materialno-technicznych aktualizacji wpisu do ewidencji producentów, a w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 41 § 1 K.p.a. Dlatego, organ wszczynając postępowanie wznowieniowe zobowiązany był zweryfikować dane adresowe strony, czego nie uczynił. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 3 marca 2016 r. widnieje podpis skarżącego, który w toku przedmiotowego postępowania nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność, iż nie dokonał osobistego odbioru ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.- obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej zwana P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może zaskarżone, jak w przedmiotowej sprawie postanowienie uchylić lub stwierdzić jego nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ono prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zapadłego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu, pomimo, że w ocenie skarżącego narusza przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 41 § 1 K.p.a., art. 42 § 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a. i art. 58 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ przyczyny, która spowodowała uchybienie terminu i które winna być podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, tj. odebrania przez któregoś z rodziców odpisu spornej decyzji i zapoznaniu się z jej treścią dopiero w okresie Świąt Bożego Narodzenia. Przedmiotem oceny jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 marca 2017 r., którym odmówiono P. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy w tym miejscu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu z dnia 3 marca 2016 r., nr [...], uchylająca, po wznowieniu postępowania, w całości decyzję z dnia 5 stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. i umarzająca postępowanie w przedmiocie przyznania płatności na 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 7 marca 2016 r. Powyższe wynika z adnotacji poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji oraz własnoręcznego czytelnego podpisu, tj. "M. P." (por. akta administracyjne k:11). Nadto na dowodzie doręczenia decyzji odnotowane zostało, że przesyłkę doręczono adresatowi. Doręczona decyzja zawierała właściwe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania. Termin do wniesienia odwołania upływał, zatem z dniem 21 marca 2016 r. Termin do wniesienia odwołania został uchybiony, bowiem odwołanie wniesiono dopiero w dniu 28 grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej jako K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 tegoż artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle, zatem przytoczonego przepisu warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Warunkiem sine qua non skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jest brak winy w jego uchybieniu. Brak winy po stronie podmiotu dokonującego określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Ustawodawca wprowadzając - jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu - brak winy strony w niedokonaniu czynności w terminie, nie wskazał w art. 58 § 1 K.p.a. kryteriów, według których należy oceniać zachowanie się strony. Daje to organom możliwość uwzględnienia różnorodnych realiów życia. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (tak np. SN w postanowieniu z 14.I.1972 r., II CRN 448/71, OSPiKA 1972, z. 7-8, poz. 144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać, zatem pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie SN z 1998.10.06., II CKN 8/98; LEX nr 50679). Dokonując w tym aspekcie kontroli zaskarżonego postanowienia oraz analizując okoliczności wskazane przez skarżącego jako stanowiące podstawę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji uznać należało, iż zasadnie organ uznał, że uchybienie terminu do złożenia tego wniosku przez skarżącego nastąpiło z jego winy. Skarżący bowiem, co wynika z treści jego wniosku upatruje przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania w okoliczności wynikającej z wadliwości doręczenia decyzji. Twierdzi, i jest to twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami, iż decyzję odebrał któryś z jego rodziców. Przy czym powołując się na ten argument nie poddaje wątpliwości podpisu znajdującego się na dowodzie potwierdzającym odbiór decyzji z dnia 3 marca 2016 r. W sprawie natomiast istotne znaczenie ma właśnie adnotacja poczyniona na dowodzie odbioru decyzji zawierająca nazwisko i imię skarżącego oraz adnotację, że jej odbioru dokonał osobiście adresat. Pokwitowanie odbioru pisma osobiście przez stronę uzasadnia przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia korespondencji stronie. W przedmiotowej sprawie na zajęcie takiego stanowiska pozwala analiza zapisów zamieszczonych na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który zawierał informacje o osobie dokonującej odbioru przesyłki pocztowej. W sprawie warto przypomnieć, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a., a gdy działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jednocześnie, stosownie do art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że zarówno decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, jak i sporna decyzja z dnia 3 marca 2016 r. zostały doręczone i odebrane pod adresem wskazywanym we wnioskach o płatności. Dodać należy, iż skoro skarżący posiadał wiedzę co do tego, iż korespondencja od organu doręczana jest na adres pod którym nie zamieszkuje od 2015 r. i odbierana przez rodziców (powyższe wywieść można z treści skargi i odwołania), to tym bardziej dbając o własne interesy winien powiadomić organ, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807, ze zm.). Art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przewiduje, iż ustawa określa zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ewidencja producentów zawiera m.in. imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3. Jednocześnie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, że producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Stąd też skarżący zobowiązany był dokonać stosownej zmiany danych do ewidencji producentów oraz w treści pism i wniosków co najmniej od 2015 r. wskazywać aktualny adres zamieszkania w [...], a nie dotychczasowy w Polsce, a na wystąpienie takiej okoliczności nie wskazuje ani skarżący ani organ. Zaniedbanie zatem obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 ustawy w zw. z art. 41 § 2 K.p.a. spowodowało, że osobiste odebranie przez skarżącego korespondencji zawierającej decyzję z dnia 3 marca 2016 r. pod nieaktualnym adresem zamieszkania uznane musiało zostać za skuteczne doręczenie ww. decyzji. W związku z argumentacją skarżącego stwierdzić należy, że strona ma uprawdopodobnić brak swej winy w dokonaniu czynności w terminie, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie, aż do momentu wystąpienia z wnioskiem (por. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 200). Uprawdopodobnienie jest czynnością procesową stwarzającą w świadomości organu orzekającego większy lub mniejszy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Z przytoczonych przez skarżącego okoliczności uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu organy nie mogły nabrać przekonania, iż istniały okoliczności niezależne od skarżącego, które uniemożliwiały mu złożenie w terminie odwołania. Co więcej ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (por. wyrok NSA 30.XI.2006r., sygn. akt II OSK 1397/05; LEX nr 315129). Taka ocena dokonana została przez organ w niniejszej sprawie. Podkreślić należy ponownie, iż skarżący nie powołuje się we wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze na żadne obiektywne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu złożenie wniosku w terminie, a mianowicie obłożną chorobę, pozostawanie w miejscowości pozbawionej komunikacji, czy też powódź lub inną katastrofę. Obiektywny miernik staranności człowieka przejawiającego dbałość o własne interesy i życiowo ważne sprawy wymagał, aby skarżący po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, bez względu na stan innych spraw osobistych i życiowych, po zapoznaniu się z jej treścią, pouczeniem oraz terminami do złożenia odwołania i mając jakiekolwiek wątpliwości, co do zrozumienia zawartego tam pouczenia winien, albo zwrócić się do organu o ich wyjaśnienie, albo zasięgnąć porady prawnej, co zresztą uczynił, ale już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Nota bene, pouczenie w doręczonej skarżącemu decyzji organu I instancji było jasne i nie wymagało szczególnych zabiegów, aby ustalić sposób i termin do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy bowiem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Tymczasem, na co wskazano powyżej, z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej nastąpiło z winy strony. Ustalone, zatem przez organ okoliczności przemawiają za przyjęciem, że zachowanie strony, nosi znamiona winy, a co najmniej niedbalstwa. Ustalenie winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie i skarżący nie wskazuje żadnych okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu. Powoływanie się zaś na nieznajomość prawa nie stanowi podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 713.04; LEX nr 302279). W świetle powyższego skonstatować należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.