II SA/Op 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 784 (siedemset osiemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu Nyskiego z dnia 24 marca 2015 r., nr [...] o wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości 17.550 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...][...] - [...] w związku z budową linii kablowej 15kV w miejscowości [...] w okresie od 4 listopada 2014 r. do 16 listopada 2014 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 13 października 2014 r. Spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] w związku z budową elektroenergetycznej linii kablowej 15kV w okresie od 17 listopada 2014 r. do 20 listopada 2014 r. na odcinku od działki nr a do działki nr b oraz na odcinku od działki nr c do działki nr d. Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Nyskie udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...][...] - [...] w związku z budową linii kablowej 151 kV bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia 4 do 16 listopada 2014 r. W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. Spółka stwierdziła, że nieuprawnione wejście w pas drogowy było nieświadome i nie powstało z winy pracowników realizujących zadanie inwestycyjne. Wyjaśniła, że budowa linii prowadzona była systemem własnym, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 czerwca 2013 r. Wytyczenia geodezyjnego w terenie dokonali w dniu 27 października 2014 r. pracownicy firmy B, pełniący obsługę geodezyjną. Łączna długość budowanej linii wynosiła 2450 metrów i w większości przebiegała przez pola uprawne Agencji Własności Rolnej oraz rolników indywidualnych. W dniu 4 listopada 2014 r. pracownicy Spółki rozpoczęli kopanie na działce nr a, na odcinku około 90 m, rowu kablowego, który przebiegał przez pole orne i wizualnie stanowił dalszy ciąg pól, przez które przebiegał fragment już wybudowanej linii. Ponadto, usytuowanie betonowych słupów granicznych wskazywało, że prace prowadzone są w gruntach rolnych, na działce prywatnej, poza pasem drogowym. Po sprawdzeniu dokumentacji prowadzący roboty pracownicy zorientowali się jednak, że mogą znajdować się w pasie drogowym ZDP [...]. Dalsze prace wstrzymano więc w celu wyjaśnienia rozbieżności lokalizacji punktów granicznych w stosunku do wytyczonej przez geodetów trasy budowanej linii kablowej. Ponowne wytyczenie trasy kabla wykazało, że punkty graniczne znajdują się na działce drogi powiatowej. Z chwilą uzyskania tej informacji Spółka wystąpiła o wydanie stosownej decyzji. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzona została w dniu 13 marca 2015 r. wizja lokalna, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W protokole stwierdzono, że teren po wykonanych robotach jest uporządkowany, a trasa kabla 15 kV została wytyczona zgodnie z projektem budowlanym z dnia 19 czerwca 2013 r., natomiast istniejące znaki graniczne nie są adekwatne do przebiegu granic w dokumentacji. Według znaków granicznych kabel znajduje się na działce nr a w odległości ok. 60 cm od znaku granicznego, co mogło zmylić pracowników realizujących przedmiotową inwestycję. Podczas inwentaryzacji kabla 15 kV stwierdzono, że usytuowanie dwóch istniejących na działce nr a znaków granicznych nie pokrywa się z przebiegiem linii granicznej w projekcie przedstawionym do wytyczenia. Właściciel tej działki użytkował grunt pomiędzy wytyczoną linią kabla, a istniejącymi znakami granicznymi, stanowiący pas drogowy. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki, prace związane wykonaniem wykopu pod kabel 15 kV wzdłuż działki nr a rozpoczęto w dniu 4 listopada 2014 r. Wykop wykonano na długości 90 m i szerokości 0,50 m, odkładając ziemię na działkę nr a, zaś praca sprzętu odbywała się poza pasem drogowym drogi powiatowej. W tym samym dniu, po wnikliwej analizie dokumentacji, prace przerwano, a wykop pozostawiono. Po uzyskaniu decyzji z dnia 14 listopada 2014 r. wykonano prace związane z ułożeniem kabla 15 kV, dokończeniem wykopów, zasypaniem i uporządkowaniem terenu. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 marca 2015 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie, działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Nyskiego, orzekł o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 17.550 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...][...] - [...] w okresie od 4 do 16 listopada 2014 r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), § 2 ust. 3 uchwały Nr VI/62/11 Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz art. 104 K.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż Spółka wykonywała prace w pasie drogowym drogi powiatowej związane z budową linii kablowej 15 kV bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 4 do 16 listopada 2014 r. Organ podkreślił, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach sformułowanie "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia faktu wymienionego w tym przepisie, przy czym bez znaczenia jest powód, który spowodował taki stan. Kara administracyjna, w tym także kara za bezprawne zajęcie pasa drogowego, jest z reguły związana z wystąpieniem niepożądanego przez ustawodawcę skutku i do jej nałożenia stwierdzenie winy strony jest zbędne. Stosownie do wskazanego przepisu organ wyliczył karę za okres od 4 do 16 listopada 2014 r., tj. 13 dni w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pas drogowego wynoszącego 45 m2, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynoszącego 3 zł dziennie (zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 maja 2011 r., Nr VI/62/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych) i liczby 13 dni zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, kwestionując istnienie podstaw faktycznych do wymierzenia kary i wskazując na mylące usytuowanie słupków granicznych. Stwierdziła, że prowadzenie prac przez pracowników Spółki w pasie drogowym odbywało się nieświadomie i nie było działaniem zamierzonym, czego dowodzi także niezwłoczne ponowne zlecenie prac geodetom w celu sprawdzenia poprawności trasy budowanej linii kablowej, a następnie - w związku z wynikiem ustaleń geodezyjnych - wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania w sprawie, Kolegium wskazało na zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 ustawy, zaznaczając, że w dalszej redakcji tego przepisu ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy jako bezsporną wskazał okoliczność, że Spółka, działając na podstawie pozwolenia na budowę dnia 19 czerwca 2013 r., rozpoczęła w dniu 4 listopada 2014 r. budowę linii kablowej 15 kV i skutkiem tego zajmowała pas drogowy drogi powiatowej nr [...][...] - [...], przy czym do dnia 16 listopada 2014 r. - bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie takie, obejmujące okres od 17 do 20 listopada 2014 r., Spółka uzyskała dopiero na mocy decyzji z dnia 14 listopada 2014 r. Tym samym, zdaniem Kolegium, niewątpliwie okres, w którym Spółka nie dysponowała stosownym zezwoleniem, wynosił 13 dni. Według Kolegium, wątpliwości nie budził też charakter zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy), wielkość powierzchni zajętego pasa drogowego (90 m × 0,50 m = 45 m2), dzienna stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalona dla elementów pasa drogowego nie wymienionych w § 2 ust. 1 i 2, wynosząca 3 zł i wynikająca z § 2 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w Nysie z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 83, poz., 1113, z późn. zm.). W tej sytuacji, zgodnie z art. 40 ust 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust 4 ustawy, kara za przedmiotowe zajęcie wynosi 17.550 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zasadnie wymierzył stronie karę pieniężną, gdyż przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy nie stwarza żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na to zajęcie. Przewidziana w tym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, wymierzana jest kara pieniężna. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej, materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. We wniesionej skardze Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego i wymierzenie kary, pomimo braku prawem wymaganych ustaleń w tym przedmiocie i istnieniu w aktach sprawy dokumentów wskazujących na brak ingerencji w pas drogowy. Wskazała też na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 w zw z art. 107 § 3 K.p.a., przez brak dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzuty strona podniosła, że dla ustalenia zaistnienia przesłanki nałożenia kary, w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne jest jednoznaczne ustalenie granic tego pasa. Według skarżącej, w niniejszej sprawie kwestia granic pasa drogowego w ogóle nie była przedmiotem ustaleń, a organ pierwszej instancji nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego dowodu, pomimo tego, że kwestia granic pasa drogowego była wątpliwa już w momencie wszczęcia postępowania. Wątpliwości te znajdują potwierdzenie w protokole z wizji lokalnej, w którym stwierdza się, że istniejące znaki graniczne nie są adekwatne do przebiegu granic w dokumentacji. Spółka zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dlaczego w takiej sytuacji zaniechał jakichkolwiek działań, w tym np. nie przeprowadził dowodu z zeznań właściciela działki nr a, w związku z ustaleniem, że użytkował on grunt stanowiący pas drogi powiatowej. Ponadto, wskazując na definicję pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy, skarżąca podniosła, że sposób zagospodarowania utrwalony na fotografii przeczy takiej funkcji terenu. Powołując się na orzecznictwo sądowe Spółka podkreśliła, że wymierzenie kary wymaga jednoznacznego ustalenia przesłanek skutkujących jej nałożeniem, przy czym fakty mają być stwierdzone w sposób niewątpliwy określonymi środkami dowodowymi. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych własnych ustaleń co do geodezyjnego potwierdzenia okoliczności położenia kabla w pasie drogowym, w szczególności nie przeprowadzono z udziałem strony dowodu z pomiaru geodezyjnego, a organ odwoławczy nie zwrócił na ten fakt uwagi. Stosownie do tego, jako błędne strona wskazała stwierdzenie organu odwoławczego, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do wątpliwości dotyczących przebiegu granic pasa drogowego, podczas gdy materiał dowodowy nie wyjaśniał kwestii granic pasa drogowego lecz zawierał tylko wytyczenie trasy kabla z materiałów projektowych. Podniosła, że granice działek nie zostały zbadane i nie doszło do ich okazania, podczas gdy w przypadku wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego wyjaśnienie tej okoliczności powinno nastąpić na podstawie urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego. Do skargi dołączona została dokumentacja geodezyjna związana z inwentaryzacją wybudowanego kabla, w tym pomiarem geodezyjnym, wraz z potwierdzeniem wpisania jej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, w odrębnym piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji wraz z argumentacją na jego poparcie. Odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze Kolegium wskazało, że przebieg granicy nie był kwestionowany, o czym świadczy treść protokołu z wizji w terenie, a nadto treść stwierdzeń zawartych w piśmie wyjaśniającym Spółki. Oznacza to, że stan faktyczny nie był sporny i ani inwestor ani organy nie miały wątpliwości co do przebiegu granic przedmiotowego pasa drogowego i faktu jego zajęcia pomimo wadliwie umieszczonych znaków drogowych. dokumentacja graficzna dołączona do skargi nie przemawia za inną oceną stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Poza tym, ewentualne zajęcie pasa drogowego przez właściciela działki nr a nie było przedmiotem toczącego się postępowania. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia granic pasa drogowego zainicjowane zostało wątpliwościami skarżącej, a dla organu złożone dokumenty nie powinny stanowić wyłącznego dowodu granic pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nakładająca na skarżącą Spółkę karę pieniężną za zajęcie, w związku z budową linii kablowej 15 kV, pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.). Na zasadzie art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi podlega karze pieniężnej wymierzanej przez zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tego przepisu, tj. w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa - jako iloczyn stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącej zarządcą drogi, podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy), liczby dni zajmowania pasa drogowego i metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (ust. 4), ewentualnie m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (ust. 6), bądź też za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym urządzenia, przy czym za umieszczenie urządzenia przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia tego urządzenia (ust. 5). Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję pasa drogowego, według której jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast odkodowując zakres znaczeniowy sformułowania "zajęcie pasa drogowego", w orzecznictwie stwierdzono, że pojęcie to nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności, ale należy przez nie rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 364/09, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kara pieniężna określona w art. 40 ustawy jest więc sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, powołana strona internetowa). Na gruncie powołanych unormowań art. 40 ustawy o drogach publicznych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w sprawach dotyczących nałożenia przewidzianej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy takie okoliczności jak: 1) zajęcie pasa drogowego, 2) powierzchnia zajęcia, 3) okres zajęcia, 4) podmiot, który zajął pas drogowy, 5) stawka opłat i kar (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii sposobu ustalenia powyższych okoliczności wskazać należy, że przewidziana w komentowanym przepisie sankcja o charakterze karnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w postaci kary pieniężnej, ma charakter kary administracyjnej. Tym samym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ administracji nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, przy czym organ nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Ustalając stan faktyczny sprawy organ nie może również opierać się wyłącznie na faktach przyznanych przez stronę i poprzestać na dowodach przez nią przedłożonych, ale powinien samodzielnie zweryfikować prawdziwość tych oświadczeń oraz wynikające z nich okoliczności. W świetle dotychczas powiedzianego, to na organie ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, a nadto precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość tejże kary, tj. wielkości zajętej powierzchni i okresu tego zajęcia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zostały wyczerpująco ustalone i wyjaśnione. Z materiału dowodowego nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że będący zarządcą drogi organ w sposób prawidłowy i możliwy do skontrolowania ustalił przebieg pasa drogowego, a co za tym idzie - prawidłową powierzchnię jego zajęcia. Ustalenia faktyczne w kwestii zlokalizowania kabla w pasie drogowym drogi powiatowej publicznej organy administracji ograniczyły wyłącznie do uzyskania na ten temat oświadczeń strony, w tym odnośnie powierzchni zajęcia (szerokości i długości wykopu), potwierdzonych podczas oględzin przez pracowników Spółki. W konsekwencji, oparły rozstrzygnięcie jedynie na faktach przedstawionych przez skarżącą Spółkę, których to twierdzeń w żaden sposób nie zweryfikowały przed wydaniem decyzji. Z materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin nie wynika bowiem, jakimi konkretnie dowodami organ posiłkował się przy ustalaniu istotnych w sprawie okoliczności. W szczególności nie została przeprowadzona analiza odpowiedniej dokumentacji w postaci map obrazujących przebieg pasa drogowego z naniesieniem miejsca położenia kabla, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. Zauważenia wymaga, że wprawdzie do akt administracyjnych sprawy została załączona dokumentacja mapowa, jednak z uwagi na brak opisu tychże map nie sposób ustalić co dokładnie mapy te mają obrazować. Naniesione na nich rysunki nie poddają się kontroli z uwagi na nieprecyzyjne wykreślenie przebiegu kabla i brak oznaczenia skali mapy, co wyklucza możliwość wyliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ponadto w uzasadnieniach wydanych decyzji organy nie wskazały map jako dowodu, na podstawie którego ustalono gdzie przebiega pas drogowy, a gdzie został położony kabel i w związku z tym, że doszło do zajęcia pasa drogowego na powierzchni przyjętej w decyzji jako podstawa wyliczenia kary. Dowodem wyjaśniającym w tym zakresie nie jest również dokumentacja fotograficzna ani treść protokołu z oględzin, sprowadzająca się wyłącznie do stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego. W tych okolicznościach nie jest możliwe stwierdzenie, czy został rozpatrzony cały materiał dowodowy i czy dokonano oceny na podstawie całości materiału dowodowego. Wątpliwości odnośnie prawidłowości ustaleń przyjętych przez organy wzmaga ponadto fakt, iż z dołączonej do skargi dokumentacji geodezyjnej z pomiaru powykonawczego, wpisanej do zasobu geodezyjnego, może wynikać, że sporny kabel został jednak zainstalowany w całości poza pasem drogowym. Brak jest ponadto materiałów z pomiarów prowadzonych przez geodetów ustanowionych przez skarżącą Spółkę po rozpoczęciu robót w dniu 4 listopada 2014 r. Z akt administracyjnych nie wynika, jakie pomiary zostały przeprowadzone, czy dokonane zostały przez uprawnionych geodetów oraz gdzie wyniki tychże pomiarów zostały przedstawione, podczas gdy na pomiary te pośrednio powołuje się organ przyjmując wyjaśnienia strony w tym zakresie jako podstawę do ustaleń, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przytoczono jedynie wyjaśnienia zawarte w pismach skarżącej Spółki i powołano się na oględziny, podczas których - jak wynika to z protokołu - nie poczyniono jednak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, w tym nie wykonywano żadnych pomiarów, ani nie ustalano granic pasa drogowego, a jedynie przedstawiono obraz stanu faktycznego wskazany przez stronę oraz potwierdzono, że znaki graniczne nie odpowiadają granicom pasa drogowego z dokumentacji. Nie wskazano jednak, na podstawie jakiej dokumentacji dokonano tych stwierdzeń, ani czy w ogóle taka dokumentacja w tym zakresie była analizowana. W decyzji organu odwoławczego wskazano natomiast jako bezsporną okoliczność zajęcia pasa bez zezwolenia i stwierdzono, że stan faktyczny ustalono na podstawie wyjaśnień Spółki potwierdzonych w trakcie wizji lokalnej. Z tych względów uzasadnienia decyzji nie pozwalają na dokonanie oceny legalności ustaleń organu przez Sąd. Nie można więc skutecznie obalić zarzutów skarżącej, że nie doszło do wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy i że nie doszło do zbadania granic działek. Pozwala to na stwierdzenie, że materiał dowodowy co do istotnych w sprawie okoliczności nie został wyczerpująco zebrany, stąd doszło do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto naruszony został też art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania, jakie konkretnie dowody stanowiły podstawę ustaleń organów w kwestii ustalenia granic pasa drogowego i wyliczenia powierzchni jego zajęcia. Organy nie wykazały również - z powołaniem się na konkretne wyliczenia albo dokumenty - że pas drogowy w terenie został wadliwie oznaczony. W szczególności nie wskazano nawet jaka jest szerokość pasa i jak powinna być uwzględniona w terenie, o ile np. znaki graniczne powinny zostać przesunięte i w którym kierunku. Wskazany zakres uchybień dotyczących ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy skutkuje tym, że zarówno rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy należy uznać za dowolne, a więc wydane z naruszeniem art. 80 K.p.a., obligującego organy obu instancji do podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie całego materiału dowodowego sprawy. Zasada swobodnej oceny dowodów wynikająca z tego przepisu polega na tym, że organy administracji analizują cały materiał dowodowy i na podstawie rozpatrywania wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu formułują swoją ocenę konkretnych dowodów. W przekonaniu Sądu, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konieczny do uzupełnienia zakres postępowania dowodowego przemawiał za koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, o kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 527 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd nie rozpatrywał wniosku skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczony termin rozpoznania sprawy nie był odległy i zbliżony do terminu posiedzenia niejawnego. Stąd też szybkość postępowania sądowoadministracyjnego, jak i ekonomia procesowa uzasadniały skierowanie sprawy na rozprawę i wydanie wyroku, a nie w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, tym bardziej, że po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej, stosownie do art. 153 P.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a.