II SA/Op 182/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty Nyskiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę. A. K., reprezentowana przez ojca T. K., złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu wniosek o: "przeprowadzenie postępowania oceny zasadności – wiarygodności wprowadzenia zawiadomieniem, zmian w danych ewidencyjnych gruntów i budynków, przez Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starosta Powiatowego w Nysie z dnia 22 września 2015 r. nr kancelaryjny [...]". Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie postępowania oceny zasadności – wiarygodności dokonania podziału działki nr a na działki b, c i d, operatem technicznym z dnia 11 września 2015 r., w aspekcie "zgubienia" II środkowej bramy wjazdowej, a opracowanym przez biegłą sądową. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskami z dnia 29 września 2015 r. i z dnia 30 września 2015 r., zwróciła się do organu o wyjaśnienie wprowadzonych zmian w ewidencji budynków położonych na działce nr a w [...] i wyjaśnienie danych ww. budynków wg. prawa budowlanego. Organ na zgłoszone wnioski, udzielił odpowiedzi pismami z dnia 5 października 2015 r., nr [...] i z dnia 14 października 2015 r., nr [...]. Następnie, skarżąca w piśmie z dnia 11 października 2015 r. wniosła zażalenie na rozpatrzenie zastrzeżeń przez pracownika organu, a organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał skargę za nieuzasadnioną, informując o powyższym skarżącą w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r., nr [...]. Nie godząc się z powyższym, A. K. wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając organowi dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę, Starosta Nyski wniósł o jej odrzucenie wskazując, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia służących jej przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, tj. nie wyczerpała trybu z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez wskazanie i jednoznaczne oznaczenie zaskarżonej czynności lub bezczynności organu, będącej przedmiotem skargi oraz wykazanie wyczerpania środków zaskarżenia, tj. przedstawienia dowodu, że przed wniesieniem skargi do Sądu: - w przypadku skargi na czynność organu, wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.; - w przypadku skargi na bezczynność organu, złożono zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Powyższe wezwanie zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w wyznaczonym terminie, spowoduje odrzucenie skargi. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 kwietnia 2016 r., a w dniu 18 kwietnia 2016 r. złożono w siedzibie tut. Sądu odpowiedź na to wezwanie. W odpowiedzi podniesiono, że przedmiotem skargi jest czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2015 r., polegająca na wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...] – Obszar wiejski: 1) błędnych danych ewidencyjnych działki nr a dotyczących jej powierzchni; 2) błędnych danych ewidencyjnych i opisowych budynków dotyczących utworzenia budynku produkcyjno-usługowego i gospodarczego oraz powierzchni zabudowy budynku transportu i łączności na podstawie sporządzonego wadliwie operatu geodezyjnego. Oświadczono także, że pismo z dnia 11 października 2015 r. stanowi dowód wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, że wprawdzie wskazane pismo nie zostało nazwane wprost: "wezwanie do usunięcia prawa", jednakże w istocie było takim wezwaniem, bowiem podważa ono prawidłowość i zgodność z prawem dokonanych zmian, wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków w dniu 22 września 2015 r. Wnosząca je domagała się także interwencji Starosty Nyskiego w sprawie, a poprzedzone zostało ono pismami skarżącej z dnia 29 września 2015 r. i z dnia 30 września 2015 r., skierowany odpowiednio do: Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Nysie i Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa. W wymienionych pismach skarżąca zarzuciła brak upoważnienia biegłej do przeprowadzenia czynności wyznaczenia znaków graficznych i przyjęcia granicy oraz zakwestionowała celowość, zasadność i prawidłowość zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków w dniu 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), badanie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Jedną z wyżej wymienionych przesłanek do odrzucenia skargi jest nieuzupełnienie jej braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga bowiem, jako pierwsze pismo strony w postępowaniu sądowym powinna spełniać określone wymagania. Zostały one określone między innymi w art. 46 § 1 i 2, art. 47 § 1, czy art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Ostatnio przywołany przepis stanowi, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Nieuzupełnienie natomiast w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi stanowi podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z przywołanym powyżej art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy. Stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a., określającego terminy wniesienia skarg do sądu administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie A. K. zakwestionowała czynność Starosty Nyskiego polegającą na wprowadzeniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego powinna zatem wyczerpać tryb zaskarżenia przez wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na zasadzie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Skarżąca powinna także, w myśl przywołanego wyżej art. 57 § 1 pkt 4 P.p.s.a., w ramach prawidłowo wniesionej skargi, przedstawić dowód potwierdzający, że wezwała Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, skarżąca nie wywiązała się z powyższego obowiązku. Na wezwanie Sądu do usunięcia braków formalnych skargi, pełnomocnik strony w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. konkretyzując przedmiot skargi wskazał jednocześnie, że przed jej wniesieniem, został wyczerpany tryb zaskarżenia. Na potwierdzenie tego, jako dowód wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., pełnomocnik wskazał jedynie na pismo z dnia 11 października 2015 r. Zdaniem Sądu, podjęte przez stronę czynności nie wyczerpują trybu prawidłowego i skutecznego wniesienia skargi do Sądu. Przede wszystkim strona nie przedłożyła dowodu, pomimo zobowiązania Sądu w tym zakresie, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, ograniczając się jedynie do wskazania daty pisma. Ponadto, biorąc pod uwagę treść wskazanego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k:130-131 akt administracyjnych), Sąd stwierdził, że nie spełnia ono wymogów formalnych stawianych tego rodzaju pismu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt (czynność) organu administracji publicznej, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej (szerzej: "Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu (dokonanej czynności), wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie takie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację aktu (czynności) organu wskazanego w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt (czynność), za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1891/12, LEX 1240621). Konsekwencją powyższych rozważań jest przyjęcie poglądu, że wskazane przez stronę pismo z dnia 11 października 2015 r., nie wyczerpuje znamion wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z jego treści wynika bowiem, że strona kwestionuje działania konkretnego pracownika Starostwa Powiatowego w Nysie, wskazanego przez nią z imienia i nazwiska, któremu to pracownikowi zarzuca niewłaściwe prowadzenie sprawy i nieprofesjonalne udzielanie odpowiedzi. Pismo to nie konkretyzuje natomiast żądania usunięcia naruszenia prawa spowodowanego określoną czynnością, lecz odnosi się do wszystkich działań w toku postępowania administracyjnego. Skutkiem powyższego, pismo to zostało rozpoznane przez Starostę Nyskiego w trybie przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), jako tzw. "skarga powszechna", którą uznano za nieuzasadnioną (por.: pismo Starosty Nyskiego z dnia 4 listopada 2015 r., nr [...]). Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że skarżąca nie usunęła braków formalnych skargi polegających na przedłożeniu dowodu potwierdzającego wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a wskazane przez stronę pismo z dnia 11 października 2015 r. nie spełnia stawianych wezwaniu wymogów. Sąd nie jest natomiast zobowiązany do poszukiwania i wykazywania za stronę faktu wyczerpania trybu zaskarżenia. Obowiązek ten, w tym przedłożenie dowodu potwierdzającego wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, należy do wnoszącego skargę, co jednoznacznie wynika z treści art. 57 § 1 pkt 4 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż nawet gdyby przyjąć, że pismo skarżącej z dnia 11 października 2015 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Organ bowiem udzielił pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na ww. pismo, pismem z dnia listopada 2015 r., nr [...], które nadane zostało do pełnomocnika skarżącej dniu 9 listopada 2015 r. i co wynika z akt administracyjnych. Stąd też wniesienie skargi w dniu 26 lutego 2016 r., po ponad 3 miesiącach od doręczenia odpowiedzi (data przekazania skargi przez Sąd do organu) dokonane zostało z uchybieniem terminu do jej wniesienia i również stanowi samoistną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wobec tego, skargę należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.