II SA/Op 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r., na rozprawie ze skargi Gminy Zębowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 lutego 2007r., Nr PN.III-KN-0911-1-12/R/2007 w przedmiocie statutu postanawia umorzyć postępowanie. Przedmiotem skargi Gminy Zębowice było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 26 lutego 2007 r. Nr PN.III-KN-0911-1-12/R/2007, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr V/27/07 Rady Gminy Zębowice z 31 stycznia 2007 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Gminy w Zębowicach, z powodu istotnego naruszenia prawa. Kwestionowana uchwała Rady Gminy w Zębowicach dotyczyła nadania statutu Urzędowi Gminy w Zębowicach. Oparto ją na przepisie art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005 Nr 249 poz. 2104 ze zm.). W rozstrzygnięciu nadzorczym opartym na przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda kwestionował naruszenie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2005 Nr 190 poz. 1606 ze zm.). W szczególności kwestionowano, że uchwała nie należy do aktów wymienionych w tym przepisie, ani nie jest zaliczana do przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy. Zwrócono uwagę, że statut urzędu nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, dlatego nie przysługuje mu walor aktu prawa miejscowego. Nadto żaden przepis prawa nie stanowi wprost, że statut jednostki organizacyjnej gminy, jakim jest urząd gminy, jest aktem prawa miejscowego. Wojewoda Opolski zwrócił ponadto uwagę, że charakter prawny uchwał dotyczących gminnych jednostek organizacyjnych, jako aktów zawierających przepisy wydane w sferze wewnętrznej, nie dotyczących spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, wyrażono w orzecznictwie sądowym, w tym w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu. Strona skarżąca w skardze kwestionowała stanowisko zajęte przez organ nadzoru i wywodziła, że statut urzędu gminy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym i jako taki winien być ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania "zgodnie z obowiązującymi przepisami" Pismem procesowym z 21 maja 2007 r. Wójt Gminy Zębowice cofnął skargę. Organ nadzoru nie złożył żadnego oświadczenia procesowego co do cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie należało umorzyć. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a." skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie skargi jest zatem dyspozytywną czynnością procesową strony. Nie jest ograniczone terminem a moment złożenia takiego oświadczenia procesowego ma znaczenie jedynie dla kosztów postępowania ( por. art. 232 P.p.s.a.). Z powołanego przepisu wynika , że dysponentem skargi jest podmiot wnoszący ją do Sądu a zakres kognicji Sądu został ograniczony w takiej sytuacji do zbadania dwóch przesłanek. W szczególności do zbadania, czy cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa albo nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym aktu lub czynności dotkniętych nieważnością. Strona skarżąca zarzucała, że statut urzędu gminy uchwalony sporną uchwałą z 31 stycznia 2007 r. jest aktem prawem miejscowego. Organ nadzoru w ślad za rozstrzygnięciem nadzorczym wykazywał przeciwnie, że art. 40 ust. 2 pkt. ustawy o samorządzie gminnym mimo, że daje radzie gminy możliwość podejmowania aktów prawa miejscowego dotyczących organizacji urzędu , nie oznacza, że każda uchwała dotycząca urzędu i jego organizacji jest aktem powszechnie obowiązującym. Wskazano przy tym na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2004 r. i z 14 listopada 2006 r. zbieżne ze stanowiskiem na którym oparto rozstrzygniecie nadzorcze. W konsekwencji oceniając cofnięcie skargi na tle okoliczności sprawy Sąd nie stwierdza podstaw do uznania tej czynności strony skarżącej za niedopuszczalną. Brak podstaw do przyjęcia, że cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa albo, że spowoduje utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Dlatego z mocy art. 60 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. postępowanie należało umorzyć. Ponieważ strona przeciwna zgłosiła wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, to należy wskazać, że w postępowaniu przed Sądem I instancji zasadą jest zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego w wypadku uwzględnienia skargi ( art. 200 P.p.s.a.) lub umorzenia postępowania (art. 201 P.p.s.a.). Brak natomiast przepisu rozstrzygającego o kosztach na rzecz organu w razie nieuwzględnienia skargi w szczególności będącego odpowiednikiem art. 203 P.p.s.a. stosowanego w postępowaniu kasacyjnym . Dlatego nie zasądzono żądanych kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu nadzoru w postanowieniu umarzającym postępowanie.