II SA/Op 185/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...] nr, [...], nakazującą F. P. dokonanie rozbiórki "samowoli budowlanej polegającej na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m 2 w Ś., przy ul. [...]". Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym: W toku postępowania administracyjnego, w tym w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 14 czerwca 2010 r. ustalono, że w Ś., przy ulicy [...] jest realizowana budowa obiektu garażowo – gospodarczego bez pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przeprowadzono postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r., nr [...], zmienionym następnie postanowieniem z dnia 29 października 2010 r., nr [...], wstrzymano roboty budowlane i nałożono na F. P. obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych przepisami dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej budowy i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wymagane dokumenty inwestor złożył w dniu 18 listopada 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...], PINB w powiecie nyskim ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. Na powyższe postanowienie pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. F. P. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zawierającej projekt budowlany z kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu do przedmiotowego zażalenia F. P. zakwestionował podstawę wymierzenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokość. Oświadczył, że kwota opłaty legalizacyjnej jest wyższa od budowy obiektu, który wart jest 15.000 zł. Jednocześnie podał, iż załatwienie sprawy w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę i jego odbioru, zostało przez niego zlecone H. Ś., który posiadał w tym zakresie odpowiednie uprawnienia, a sam obiekt był wznoszony pod jego nadzorem. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 14 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu do przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono na podstawie art. 59f Prawa budowlanego. Jednocześnie wyjaśnił, że organ nadzoru nie ma żadnego wpływu na określenie wysokości opłaty, a kwota opłaty wynika ze ściśle ustawowo określonego algorytmu i jest uzależniona od rodzaju obiektu oraz jego wielkości. Wobec braku uiszczenia przez skarżącego, w zakreślonym przez organ terminie, opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi F. P. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ wywodził, iż w sprawie bezsprzecznie zostało ustalone, iż inwestor wykonał sporny obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym nie ma znaczenia, że na w/w inwestycję inwestor posiadał projekt budowlany sporządzony w kwietniu 2001 r. przez H. Ś. oraz ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Korfantów z dnia 16 lutego 2001 r., nr [...]. Bez żadnego wpływu pozostaje również wykonanie przedmiotowej inwestycji na istniejącym fundamencie, a także częściowa jego rozbiórka. Nadto organ zauważył, iż z aktu notarialnego Rep A. nr [....] obejmującego przekazanie na rzecz inwestora darowizny działek nr: A., B. oraz C. w Ś. wynika, iż jedynym obiektem na tych działkach był "parterowy murowany kryty dachówką, czteroizbowy budynek mieszkalny". W odwołaniu od powyższej decyzji F. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podnosząc, iż przed jej wydaniem organ nie wezwał go do zapoznania się z materiałem sprawy w związku z czym rażąco narusza ona jego prawo jako strony postępowania. Jednocześnie odwołujący podał, iż przed podjęciem prac uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a także posiadał wszystkie uzgodnienia. Zwrócił uwagę, że istniejący w chwili obecnej obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wszelkimi normami technicznymi. Ponadto podkreślił, że całość sprawy związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę zlecona została H. Ś., który posiadał w tym zakresie stosowne uprawnienia, jak również pracował w tym okresie na stanowisku kierownika w Urzędzie Gminy w Korfantowie. Powyższe w ocenie odwołującego oznaczało, że w/w urzędnik był organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem mogło dojść do sytuacji wydania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę w formie ustnej i braku jej doręczenia. Decyzją z dnia [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do argumentacji odwołującego, że być może decyzja o pozwoleniu na budowę nie została mu doręczona lub też wydana została w formie ustnej wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podał, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziana została bowiem forma pisemna, natomiast decyzja w formie ustnej jest wydawana tylko w wyjątkowych przypadkach, przy czym muszą być zachowane wymogi przewidziane w art. 14 K.p.a., co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, jakoby przed wydaniem decyzji organ nie powiadomił go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym wskazując, że pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. odwołujący został, poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Ponadto organ, przytaczając przepisy art. 48 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie procedura prowadząca do legalizacji samowoli budowlanej, a wydanie w sprawie postanowienia, którym nałożono na inwestora obowiązki wymienione w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, było jego pierwszym etapem. Wobec spełnienia powyższych obowiązków przez skarżącego zaistniała natomiast przesłanka do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, którą inwestor był obowiązany wnieść w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Brak jej wniesienia rodził zatem po stronie organu obowiązek orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej, a tym samym orzeczenie nakazu rozbiórki było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucił organowi, iż ten nie dopuścił wnioskowanego przez niego dowodu z dokumentu na okoliczność tego, iż H. Ś. był kierownikiem działu budownictwa, a zarazem organem, który wydaje pozwolenie w Gminie Korfantów. Skarżący podniósł, iż wobec zlecenia wykonania dokumentacji H. Ś., który w tym czasie pełnił funkcje kierownika w Gminie Korfantów i był organem, który wydaje pozwolenie budowlane, był pewien, że zleceniobiorca dopełnił wszystkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, uwidoczniony podpis H. Ś. na zleconej do wykonania dokumentacji, z racji pełnionych przez niego obowiązków w gminie, było równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia. Jednocześnie skarżący podał, iż w sprawie mogła zaistnieć również sytuacja, braku doręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Budowlany w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Starosta Powiatowy w Nysie, pismem z dnia 12 lipca 2011 r. poinformował, iż przed nim, jak i przed Burmistrzem Korfantowa począwszy od kwietnia 2001 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku F. P., dotyczące dobudowy części garażowo – gospodarczej do budynku mieszkalnego położonego w Ś., przy ul. [...], (działka nr A.). W piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. skarżący oświadczył, iż nie popełnił samowoli budowlanej, a osobą odpowiedzialną za niedopełnienie w sprawie obowiązków jest urzędnik, któremu zlecił on wykonanie całości zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie legalności decyzji administracyjnej i nie obejmuje oceny pozostałych motywów ich podejmowania, w tym także względów słusznościowych lub celowości, jeżeli nie wynikają one z treści przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m2 dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ś. przy ul. [...], wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwana dalej Prawo budowlane). Bezsporną okolicznością było, że przedmiotowy obiekt budowlany inwestor wzniósł bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że prowadzenie robót budowlanych związanych z wzniesieniem obiektu nie było objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wskazać należy, iż posiadanie przez skarżącego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowiło podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, bowiem decyzją tą nie przyznano inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność posiadania projektu budowlanego na sporny obiekt. Skoro zatem skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji podjął działania zmierzające do legalizacji i wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, polegające na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m 2 w Ś. przy ul. [...], a także nałożył na inwestora obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązki te zostały przez inwestora wykonane, wobec czego organ na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną (postanowienie z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...], utrzymane w mocy postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...]). W tej sytuacji obowiązkiem inwestora było uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Z akt administracyjnych nie wynika, jak również inwestor nie twierdził, aby opłatę tę uiścił. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, konsekwencją niedokonania opłaty legalizacyjnej jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzji o rozbiórce obiektu. Taką też decyzję wydały organy nadzoru budowlanego i nie istnieją podstawy do kwestionowania jej prawidłowości. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przyjdzie dostrzec, że podobnie jak postępowanie zmierzające do legalnego zrealizowania zamiaru inwestycyjnego również postępowanie legalizacyjne, w przypadku wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz postępowania, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W fazie postępowania legalizacyjnego, w której inwestor, jak w przedmiotowym postępowaniu, wykonuje czynności organu nakazane postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, i po wydaniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, inwestorowi pozostaje już tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, co jest warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub też zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Natomiast w przypadku nieuiszczenia opłaty wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W art. 49 ust. 3 Prawo budowlane ustawodawca użył bowiem sformułowania "wydaje się decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1". Tak sformułowana dyspozycja przepisu nie pozostawia organowi wyboru. W razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej reakcją organu powinno być wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt niedokonania opłaty legalizacyjnej przez inwestora skutkuje decyzją rozbiórkową. Dodać trzeba, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu, o tym czy inwestor poniesie opłatę legalizacyjną, decyduje on sam, bowiem po stwierdzeniu, iż nie wykona orzeczenia w tym względzie godzi się w istocie z takim skutkiem, jakim jest wydanie decyzji o rozbiórce. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec przyjdzie wyjaśnić skarżącemu, że twierdzenia natury słusznościowej zawarte w skardze, a dotyczące zlecenia wykonania dokumentacji urzędnikowi, który pełnił funkcje kierownika w Gminie Korfantów i, w ocenie skarżącego, był organem, który wydaje pozwolenie budowlane, jak też że był pewien, iż zleceniobiorca dopełnił wszystkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd, gdyż nie mają one znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Sąd, o czym już była mowa na wstępie uzasadnienia, bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem, zaś przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił. ----------------------- 4