II SA/Op 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego postanawia: odrzucić skargę. J. O. pismem z dnia 21 marca 2013 r. (wpływ do organu w dniu 25 marca 2013 r.) wniósł za pośrednictwem Rady Powiatu Strzeleckiego skargę na uchwałę Rady z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżący zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie: - art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, oraz art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego; - art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przez zastosowanie nieprzewidzianych w ustawie kryteriów rozróżnienia obiektów reklamowych objętych przewidzianymi w zaskarżonej uchwale stawkami opłat; - art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez zwolnienie z opłat reklam promujących jednostki samorządu terytorialnego i dokonanie tym samym niedozwolonego zróżnicowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym (uchwała § 4 pkt 4); - art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przez ustalenie opłat za reklamę w sposób odmienny, niż jest to przewidziane w ustawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiat Strzelecki wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a w razie nieuwzględnienia tego zarzutu o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przed wniesieniem skargi J. O. nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci wezwania Rady Powiatu Strzeleckiego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Organ wyjaśnił również, że w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku tego postępowania skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 4 października 2012 r. o zawieszenie postępowania wobec "(...) faktu badania legalności uchwały w sprawie stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego", pismo to jednak - zdaniem organu - nie posiada cech wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nawet gdyby je posiadało, skarga wniesiona została z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ podkreślił także, iż J. O. nie wskazał w skardze, że poprzedził ją wezwaniem Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Mając zatem na uwadze treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanki warunkującej skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszej części odpowiedzi organ przedstawił argumentację na poparcie wniosku o nieuwzględnienie skargi. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 kwietnia 2013 r. wezwano pełnomocnika organu do przedłożenia zaskarżonej uchwały oraz akt administracyjnych dotyczących zaskarżonego aktu. Odpowiadając na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ wyjaśnił, że uchwała będąca przedmiotem skargi utraci moc wraz z wejściem w życie uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 24 kwietnia 2013 r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którą złożył w załączeniu. Jednocześnie oświadczył, że jedynym dokumentem dotyczącym zaskarżonego aktu jest skarga, która została już złożona do Sądu wraz z odpowiedzią organu oraz uchwałą w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Powiatu przed Sądem. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 6 maja 2013 r. skarżący został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed jej wniesieniem wezwał Powiat Strzelecki do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie wraz z odpowiedzią organu na skargę przesłano skarżącemu na adres podany w skardze, tj. Przedsiębiorstwu A, ul. [...], [...] i w dniu 13 maja 2013 r. doręczono do rąk pracownika sekretariatu M. D., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 24 akt sądowych). Skarżący nie przesłał do Sądu odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie do dnia wydania niniejszego postanowienia. Natomiast w dniu 13 czerwca 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika organu z dnia 11 czerwca 2013 r. (nadane w placówce pocztowej w tym samym dniu), w załączeniu którego przedłożono pismo skarżącego datowane na dzień 11 kwietnia 2013 r., zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu Strzeleckiego nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r.". Według informacji organu oraz prezentaty na piśmie skarżącego, wezwanie zostało złożone do Rady Powiatu Strzeleckiego w dniu 21 maja 2013 r. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. skarżący powtórzył argumentację prezentowaną w skardze do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 tego przepisu (przypadki niedotyczące niniejszej sprawy). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Warunkiem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Taki tryb zaskarżania uchwał rady powiatu określono w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, do skarg na uchwały rady powiatu, wnoszonych na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., który dopuszczalność wezwania do zaskarżenia uchwał organów uzależnia od pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przytoczone regulacje ustawy o samorządzie powiatowym oznaczają, że złożenie takiej skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia wskazanego naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Taka interpretacja powyższych przepisów, podzielana w pełni przez tut. Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt. II SA/Lu 177/04; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1020/13 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga, że skarżącemu doręczono wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed jej wniesieniem wezwał Powiat Strzelecki do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Przedmiotowe pismo, zakreślające termin wraz ze wskazaniem skutków jego niedochowania, zostało przesłane na adres podany w skardze i pod tym adresem doręczone skarżącemu do rąk pracownika sekretariatu - M. D. w dniu 13 maja 2013 r. Doręczenia dokonano zatem w trybie zastępczym, wynikającym z art. 72 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism. Tym samym uznać należało, że wezwanie Sądu zobowiązujące skarżącego do wykazania, że przed wniesieniem skargi składał do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało mu skutecznie doręczone w dniu 13 maja 2013 r. Siedmiodniowy termin do wykonania powyższego obowiązku rozpoczął zatem bieg w dniu 14 maja 2013 r. i upływał z końcem dnia 20 maja 2013 r. (poniedziałek). Skarżący nie przesłał do Sądu odpowiedzi na wezwanie. Natomiast w dniu 21 maja 2013 r. wniósł do organu pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (...)", datowane na dzień 11 kwietnia 2013 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. Oznacza to, że przed złożeniem skargi skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący wprawdzie złożył do Rady Powiatu Strzeleckiego w dniu 21 maja 2013 r. pismo datowane na dzień 11 kwietnia 2013 r., jednak jak wynika z porównania daty tego pisma z datą wniesienia skargi, tj. 25 marca 2013 r., pismo to nie zostało wniesione do organu przed skargą. Zauważyć również trzeba, że sam skarżący - wezwany przez Sąd do wykazania, że składał przed wniesieniem skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - nie przesłał żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że złożył wymagane wezwanie przed, a nie już po wniesieniu skargi. W konsekwencji uznać należało, że brak uprzedniego wezwania Powiatu Strzeleckiego do usunięcia naruszenia prawa przesądza o braku dopuszczalności skargi i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie nie tylko w powołanym wcześniej orzecznictwie, ale także w piśmiennictwie (por. Paweł Chmielnicki [w:], Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod. redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 505-506). Natomiast o kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., wniosek o zwrot kosztów sąd administracyjny rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.), w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.) oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ administracyjny (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku odrzucenia skargi, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący wpisu nie uiścił. W tym stanie rzeczy, na podstawie cyt. wyżej art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.