II SA/Op 190/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 roku sprawy ze skargi M. P., H. G., A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. P., H. G., A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. A. B., M. P. oraz H. G. wnieśli do Starosty Powiatowego w K. o zwrot działek nr A, nr B położonych w Z. wzdłuż ulicy [...] oraz przy ulicy [...], a także zwrot części działki nr C i części działki nr D, a także działki E i części działki F przylegającej do działki nr G. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta Powiatowy w K. działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 140, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. B., M. P. oraz H. G. postanowił zwrócić A. B., M. P. oraz H. G. bez odszkodowania po 1/3 części nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr H o powierzchni 0,0089 ha, działkę nr I o powierzchni 0,0418 ha, działkę nr J o powierzchni 0,0068 ha, działkę nr K o powierzchni 0,0055 ha, działkę nr L o powierzchni 0,0716 ha wszystkie z k.m. [...] położone w Z. stanowiące własność Gminy [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste Kw nr a i Kw nr b oraz odmówił zwrotu działek; dz. nr M o powierzchni 0,0042, dz. Nr E o powierzchni 0,0148 ha, dz. nr N o powierzchni 0,0035 ha oraz części działki nr F przyległej do działki nr G z km. [...] położonych w Z., dla których prowadzone są księgi wieczyste Kw nr a i Kw b. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż A. B., M. P. oraz H. G. są następcami prawnymi zmarłego P. B., który był właścicielem min. nieruchomości o powierzchni 2,5726 ha położonej w Z. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr O, P i R z k.m. [...]. W wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. NR [...] z dnia 26.04.1971 wydzielono min. działki nr S, T, U i A z k.m. [...] (obecnie k.m. [...]) o łącznej powierzchni 0,8806 ha, które następnie w oparciu o przepisy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U nr 31, poz. 138) zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. W wyniku dalszych prac geodezyjnych z działek S, T i U z k.m. [...] zostały wydzielone działki o numerach C, B i D. Decyzją Burmistrza [...] NR [...] z dnia 23 września 2003r. zatwierdzono projekt podziału działek nr A, C, B oraz B z k.m. [...] polegający na wydzieleniu min. działek nr H, o powierzchni 0,0089 ha, nr M o powierzchni 0,0042 ha, nr E o powierzchni 0,0148 ha, nr N o powierzchni 0,0035 ha, nr I o powierzchni 0,0418 ha, nr J o powierzchni 0,0068 ha, nr K o powierzchni 0,0055 ha oraz nr L o powierzchni 0,0716 ha z k.m.[...]. Uzasadniał dalej organ, iż możliwym jest zwrot działki nr H o powierzchni 0,0089 ha, działki nr I o powierzchni 0,0418 ha, działki nr J o powierzchni 0,0068 ha, działki nr K o powierzchni 0,0055 ha, działki nr L o powierzchni 0,0716 ha, gdyż z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz dokumentacji kartograficznej wynika, że do 1987r. nie były na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowane cele wywłaszczenia. Zatem samo rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu. Z wybudowaniem ulicy nie jest równoznaczne utwardzenie jej części żużlem i gruzem, jak też i wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Odmawiając zwrotu działki nr E oraz części działki F przylegającej do działki nr G Starosta [...] wskazywał, iż te części nieruchomości będące przedmiotem żądania zwrotu nie mogą stanowić odrębnej nieruchomości w kategoriach cywilnoprawnych, nie mogą być bowiem gospodarczo użyteczne, jak też i nie zwiększają użyteczności gospodarczej nieruchomości będącej we władztwie osoby uprawnionej do żądania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Z kolei działka nr M stanowi urządzoną drogę gminną – część ulicy [...], zaś działka nr N urządzony wjazd na działkę F, a zatem cel wywłaszczenia na tych działkach został osiągnięty. Odwołanie od tej decyzji, w dniu 14 listopada 2003r., złożył Burmistrz [...]. W odwołaniu kwestionował zasadność zwrotu działki nr L wskazując, że działka ta stanowi część ulicy miejskiej o nazwie [...]. Ulica jest uzbrojona w sieć kanalizacyjną, sanitarną, elektryczną, gazową oraz częściowo w wodną. Urządzenia te zostały wybudowane przed 1987r., jednak z powodu likwidacji akt dotyczących pozwoleń na budowę nie można dokładnie określić daty wybudowania urządzeń. Fakt nie naniesienia urządzeń na mapę zasadniczą nie może stanowić dowodu, ponieważ inwestor mógł zaniedbać obowiązku zgłoszenia pomiaru powykonawczego. Podkreślał także odwołujący, że zwrot działki nr L spowoduje, że stanie się ona ślepą drogą, bez niezbędnych do zawracania zatoczek, co znacznie utrudni ruch. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się także A. B., M. P. oraz H. G. W złożonym odwołaniu kwestionowali oni decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działki dz. Nr E o powierzchni 0,0148 ha oraz części działki nr F przyległej do działki nr G z km. [...]. W tym zakresie odwołujący podkreślali, że działki wyżej wskazane winny być zwrócone pierwotnym właścicielom, bowiem nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczeniowy do chwili obecnej, a nawet przejęte zostały przez osoby trzecie. Odwołujący nie godzili się z argumentacją, że działka nr F nie może stanowić poszerzenia siedliska, którego są właścicielami a działka nr E nie może zwiększyć jego użyteczności. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm.) utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty Powiatowego w K. W uzasadnieniu powołano się na poczynione ustalenia stanu faktycznego i wskazano, że odwołanie Burmistrza [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż faktyczny stan zagospodarowania działki L (ulica [...] w Z.) pozwala stwierdzić, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem działka ta może być zwrócona właścicielom. Odnosząc się do odwołania A. B., M. P. oraz H. G. stwierdzono, że w wyniki przeprowadzonej wizji terenowej nie pozwalają na stwierdzenie, ze działki nr E oraz część działki F winny podlegać zwrotowi. Działka nr F stanowi urządzony teren komunikacyjny przy obiekcie handlowym, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto działka ta nie przylega do nieruchomości stanowiących własność skarżących, a zatem nie zwiększy użyteczności gospodarczej nieruchomości będącej we władztwie właścicielskim osoby uprawnionej do żądania zwrotu działki. Działka nr F przylega do działki K, ale ta ostatnia działka nie jest jeszcze własnością skarżących, lecz stanie się nią dopiero wówczas, gdy uostateczni się decyzja dotycząca zwrotu działki nr K. Argumentował także organ, że działka nr E stanowi wąski pas terenu, obsadzony żywopłotem wzdłuż chodnika ulicy [...], co oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – urządzona zieleń oraz, że działka ta nie przylega do nieruchomości stanowiących własność skarżących, a jako odrębna nieruchomość nie jest gospodarczo użyteczną. Skargę na powyższą decyzję wywiedli A. B., M. P. oraz H. G.. Domagali się w niej uchylenia powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr F. Skarżący uzasadniali, że decyzja jest dla nich krzywdząca, a uzasadnienie nie w pełni prawdziwe i zgodne z prawem. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w K. z dnia [...], Nr [...]. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa). Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została, bowiem z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest min. wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2). W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. Kolejność ta jest obligatoryjna, a pominięcie jednej z nich powoduje, że przejście do kolejnej fazy dotknięte jest wadliwością, która nie może być konwalidowana w sytuacji, gdy strona skarży do sądu administracyjnego jedynie treść decyzji, która zapadła w sprawie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Treść rozstrzygnięcia determinowała okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania wniesionego po terminie przez Burmistrza [...]. Decyzja Starosty [...] doręczona została Burmistrzowi [...] w dniu 30 października 2003r. (czwartek), zaś odwołanie wniesione zostało osobiście w dniu 14 listopada 2003r. (piątek), czyli 1 dzień po terminie. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 listopada 2003 r. (czwartek), który to dzień był zwykłym dniem roboczym. W tym terminie odwołanie nie zostało złożone. Z prezentaty i adnotacji na odwołaniu wynika, że skarżący Burmistrz [...] wniósł je w dniu 14 listopada 2003r. (piątek), czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 KPA. W ocenie sądu merytoryczne rozpatrzenie odwołania było w tych okolicznościach niedopuszczalne. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej. Są to terminy procesowe obliczane wedle przepisów KPA, posiadając tym samym przymiot terminów zawitych, których upływ organ odwoławczy winien uwzględnić z urzędu. Obowiązkiem organu, do którego przekazano odwołanie wniesione po upływie terminu było w takich okolicznościach zastosowanie regulacji wynikającej z art. 134 KPA, a merytoryczne rozpoznanie odwołania było niedopuszczalne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 KPA (wyrok NSA z dn. 21 marca 1997 r., sygn. SA/Łd 2990/95, aprobowany w M. Jaśkowska, A. Wróbel " KPA. Komentarz", wyd. Zakamycze, Kraków 2000, str. 728). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy przy tym od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. SA/Gd 1482/96- cyt. j. w.), ani nie można domniemywać, że termin w sposób dorozumiany został przez organ odwoławczy przywrócony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. III ARN 7/88 – ONCP z 1990 r., nr 9, poz. 117). Dotyczy to również przypadku, gdy do wydania decyzji odwoławczej doszło także w wyniku rozpatrzenia odwołań innych stron, które wniosły odwołania w terminie. By można było mówić o przypadku rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wystarczy, że jeden tylko z podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania wniósł je po terminie, a organ odwoławczy nie dostrzegając tego faktu rozpoznał jego odwołanie łącznie z innymi. Za nieważnością decyzji podjętej w wyniku postępowania odwoławczego dotkniętego tego rodzaju wadą wypowiedziano się w Komentarzu do KPA B. Adamiak i J. Borkowskiego ( wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 570). Zauważyć należy także, iż doktryna oraz judykatura wskazuje, na dwa ujęcia rażącego prawa. Jedno uznające, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy – p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. Taka wada występuje w niniejszej sprawie, na co wskazano wyżej. Stwierdzone uchybienia oraz ich ciężar nie pozwalają na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 200 w/w ustawy.