II SA/Op 190/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprostowania postanowienia uzupełniającego decyzję w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P. (zwaną dalej również skarżącą) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 29 marca 2019 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], o uzupełnieniu decyzji nr [...] tego organu z dnia 25 styczna 2019 r. w sprawie nałożenia m.in. na skarżącą obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał M. P., N. P. i R. P. - solidarne - sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego obiektu [...] usytuowanego w [...] przy ul. [...], opracowanego na podstawie inwentaryzacji wraz z opinią techniczną, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności bez ograniczeń, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co ma potwierdzać zaświadczenie wydane przez izbę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in., że sprawa dotyczy obiektu [...] zlokalizowanego na działce nr a, wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 5 maja 1994 r., wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Organ podał też, że podczas oględzin w dniu 15 listopada 2018 r. ustalono, iż na działce nr a znajdują się [...], [...] oraz [...]. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez działającego w jej imieniu A. S., wniosła - na podstawie art. 111 K.p.a. - o uzupełnienie powyższej decyzji poprzez jednoznaczne określenie obiektu budowlanego objętego nakazem oraz obszaru, który ma być objęty opracowaniem. Skarżąca podniosła, że pod adresem "[...]" zlokalizowanych jest kilka obiektów budowlanych, zaś cała nieruchomość składa się z wielu działek geodezyjnych. W związku z tym wnioskiem PINB postanowieniem z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uzupełnił opisaną wyżej decyzję poprzez wskazanie, że projekt budowlany zamienny powinien dotyczyć działki nr b, nr c i nr d oraz powinien uwzględnić wszystkie obiekty, które tworzą funkcjonalną całość [...] zlokalizowanego w [...], ul. [...], którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 lutego 2019 r. Następnie PINB postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu własnym nr [...] poprzez zastąpienie wyrażenia "dz. nr c" wyrażeniem "dz. nr a". W uzasadnieniu tego aktu organ wyjaśnił, że w postanowieniu o uzupełnieniu decyzji popełniono oczywistą omyłkę w zakresie numeru działki, której ma dotyczyć projekt zamienny. Działka nr c jest bowiem działką niezabudowaną, nieużytkowaną i nie pozostaje w jakimkolwiek związku funkcjonalnym z [...]. Natomiast na działce oznaczonej nr a znajdują się między innymi budowle i hala, które są wykorzystywane dla potrzeb [...]. Zdaniem organu, powstały błąd stanowi zatem oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a. Na poparcie swojego stanowiska PINB odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Omawiane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 lutego 2019 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. P., reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła, że w wyniku wydanego rozstrzygnięcia powstała całkowicie nowa merytoryczna treść decyzji, co jest niedopuszczalne. Podkreśliła, że działka nr c faktycznie istnieje i jest położona w sąsiedztwie wymienionej w postanowieniu działki nr b. Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ustaleniach stanu faktycznego organ odwoławczy odnotował, że prowadzone przez PINB postępowanie dotyczyło legalności funkcjonowania [...] usytuowanego na działce nr a, [...], w [...] przy ul. [...]. W przedmiotowym postępowaniu zapadło wiele rozstrzygnięć i wyroków sądowych, a skarżąca w złożonym pełnomocnictwie z dnia 28 listopada 2017 r. sama podała, że upoważnia A. S. do reprezentowania jej interesów przed wszystkimi organami administracji publicznej w sprawie legalności [...] usytuowanego na działce nr a. Następnie organ wyjaśnił, że o oczywistej omyłce możemy mówić, gdy jest ona dostrzegalna "gołym okiem", bez konieczności podejmowania przez organ skomplikowanych czynności ustalających, a także gdy sprostowanie omyłki będzie oznaczać zmianę pozostającą bez wpływu na merytoryczny wymiar decyzji oraz skutki prawne przez nią wywoływane. W ocenie OWINB, wskazanie w postanowieniu o uzupełnieniu decyzji nr [...] r. z dnia 25 stycznia 2019 r. działki nr c stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. Świadczą o tym wszystkie zebrane w sprawie dokumenty, w tym decyzja z 2003 r., która zainicjowała postępowanie w sprawie, pełnomocnictwo z dnia 28 listopada 2017 r. oraz oględziny z dnia 15 listopada 2018 r. Organ dowodził, że w każdym z tych dokumentów, jak również w licznych decyzjach administracyjnych zapadłych w sprawie określono teren [...] jako m.in. działkę nr a. Bezspornie zatem można uznać, że wskazanie przez organ pierwszej instancji działki nr c stanowiło oczywistą omyłkę pisarską i nie zmierzało do zmiany decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. Poza tym w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających podejmowanie czynności dowodowych na działce nr c, stąd też jej wskazanie w postanowieniu uzupełniającym było bezpodstawne i błędne. W skardze na postanowienie OWINB skarżąca zarzuciła naruszenie art. 113 § 1 K.p.a., podnosząc, że sprostowanie wprowadziło nową zawartość merytoryczną prostowanego dokumentu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przypomniała, że decyzja z dnia 25 stycznia 2019 r. nie zawierała numerów działek, które ma obejmować żądany przez PINB projekt zamienny. Odnotowała, że pod adresem ul. [...] w [...] znajduje się budynek [...], budynki [...], a także budynek [...]. Wskazany adres obejmuje teren znajdujący się po obu stronach drogi gminnej, więc zasadne było żądanie doprecyzowania zakresu projektu budowlanego. Podkreśliła skarżąca, że w postanowieniu o uzupełnieniu decyzji organ wymienił wyłącznie działki nr b, nr c i nr d oraz stwierdził, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględnić wszystkie obiekty, które tworzą funkcjonalną całość [...]. Dowodziła też, że zasadą sprostowania oczywistych błędów pisarskich jest niedopuszczalność doprowadzenia do zmiany merytorycznej orzeczenia, co oznacza, że po sprostowaniu nie może powstać orzeczenie o innej treści niż dotychczasowa. Tymczasem w przypadku zakwestionowanego sprostowania pomyłka nie polegała na przypadkowym napisaniu np. innej cyfry w numerze działki, lecz dotyczyła jednoznacznego wskazania innej działki, niż w dokumencie precyzującym zakres opracowania. Skarżąca zauważyła, że zdaniem organu jest oczywiste, iż opracowanie winno dotyczyć działek b, a i d i że wynika to wprost z posiadanych akt sprawy. Nie wyjaśnił jednak organ, dlaczego nie trzeba objąć opracowaniem działek nr e i f. Nadto nie wytłumaczył, z jakiego powodu oczywiste jest objęcie projektem działki nr b, gdzie znajdują się wyłącznie legalne obiekty. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że osoby zobowiązane do sporządzenia projektu zamiennego na działkach nr b, c i d nie widziały potrzeby wnoszenia odwołania i dlatego też nie uczyniły tego. Natomiast poprzez zmianę numeru działki, wskazując na "oczywistą omyłkę pisarską", organy nadzoru budowlanego pozbawiły strony prawa do zaskarżenia decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. W dalszej części skargi M. P. podniosła, że żądany projekt zamienny ma uwzględniać wszystkie obiekty tworzące funkcjonalną całość [...], a na działce nr a znajdują się również legalne obiekty, których ujęcie w projekcie budowlanym zamiennym jako "projektowane" uznać należałoby za niezasadne. Kwestia ta mogła być oprotestowana w odwołaniu, jednak działki tej nie było w wykazie postanowienia nr [...], a trudno było się wówczas domyślać "co organ miał na myśli". Podsumowała skarżąca, że zmiana numerów działek była błędem merytorycznym, a nie oczywistą omyłką pisarską. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. To z kolei oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 113 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ustawodawca nie wprowadził definicji legalnych "błędu pisarskiego i rachunkowego" oraz "oczywistej omyłki". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się natomiast, że uregulowana w art. 113 § 1 K.p.a. instytucja sprostowania zawartych w decyzjach oczywistych omyłek służy przywróceniu rzeczywistej woli organu, ilekroć zachodzi pewna niezgodność między rzeczywistą wolą tego organu a jej wyrażeniem na piśmie. Przedmiotem sprostowania mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić, porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2118/14, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że wszystkie błędy prostowane w trybie art. 113 § 1 K.p.a. powinny cechować się oczywistością, a ta winna wynikać z natury samego błędu lub z porównania treści rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy albo z innymi czynnikami. Podstawowym zaś wyznacznikiem oczywistości omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a. jest możność natychmiastowego i niepozostawiającego wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 397/17). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy, jak i stanowisko oraz argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 2040/14). W wyroku tym dostrzeżono, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów niedopuszczalnego poszerzania pojęcia oczywistej omyłki w wydawanych decyzjach, w tym również w zakresie wskazania w decyzji numeru działki, określającego w istocie, której nieruchomości sprawa dotyczy. Według NSA, należy jednak mieć na uwadze, że charakter stwierdzonej w decyzji omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Oczywistym jest, że wada aktu administracyjnego nie może dotyczyć materialnej jego treści i musi charakteryzować się oczywistością. Wynika z tego, że sprostowanie aktu nie może w żadnym razie prowadzić do jego merytorycznej zmiany. Zatem, nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Dalej NSA celnie wywodził, że sformułowanych w judykaturze poglądów opowiadających się przeciw możliwości sprostowania omyłek polegających na błędnym oznaczeniu numeru działki nie można odnosić do każdego przypadku sprostowania niejako mechanicznie, a więc bez uwzględniania takich konkretnych okoliczności analizowanego przypadku, które wymagają indywidualnego rozważenia. Trafnie nadto argumentował, że to, co może być uznane za oczywiste w jednym układzie stosunków faktycznych, może tę cechę stracić, gdy układ ów ulega zmianie, choćby w relatywnie niewielkim stopniu. Pojęcie "oczywistej omyłki" ma wszak charakter niedookreślony, odsyłający do systemu pojęć i ocen pozaprawnych, wyłączający w konsekwencji automatyzm przyjmowanych kryteriów na rzecz pewnej elastyczności, pozwalającej urealnić dokonywaną kwalifikację prawną i dopasować ją do różnych, nierzadko niepowtarzalnych i jednostkowych aspektów badanej sytuacji. W świetle dotychczasowych wywodów nie sposób uznać, że w każdym przypadku błędnego wpisania numeru działki, brak jest podstaw do zastosowania omawianej instytucji sprostowania. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego postępowania w sprawie legalności funkcjonowania [...] usytuowanego w [...] przy ul. [...], nie ulega wątpliwości, że zawarcie w sentencji postanowienia nr [...] działki nr c stanowiło oczywistą omyłkę, która mogła zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Jednocześnie, dokonane postanowieniem nr [...] sprostowanie poprzez wpisanie w miejsce ww. działki innej działki, czyli o numerze a, nie spowodowało zmiany merytorycznej decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. Oczywistość popełnionej przez organ omyłki wynika bowiem zarówno z treści uzasadnienia decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r., jak też postanowienia nr [...]. W orzeczeniach tych wyraźnie wskazano, że nakaz przedstawienia projektu zamiennego dotyczy [...] (obiektów tworzących funkcjonalną całość [...]), który usytuowany jest na działce nr a. Powyższą okoliczność potwierdza również szereg innych dokumentów, przykładowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 kwietnia 2017 r., protokół z oględzin z dnia 15 listopada 2018 r. oraz liczna korespondencja pomiędzy stronami postępowania. W tym miejscu dostrzec także przyjdzie, że od wielu lat trwa postępowanie związane z legalnością działania przedmiotowego [...] na spornej działce, zaś sama skarżąca w pełnomocnictwie z dnia 28 listopada 2017 r. podała, że upoważnia A. S. do reprezentowania jej interesów przed wszystkimi organami administracji publicznej w sprawie legalności [...] usytuowanego na działce nr a. M. P. miała więc pełną świadomość, że tej właśnie działki postępowanie dotyczy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości oczywistość omyłki, polegająca na błędnym wpisaniu numeru działki c zamiast numeru działki a w postanowieniu nr [...] uzupełniającym decyzję z dnia 25 stycznia 2019 r. Z prostego porównania sentencji postanowienia nr [...] r. z treścią jego uzasadnienia i treścią uzasadnienia decyzji objętej uzupełnieniem oraz pozostałymi dokumentami w sprawie wynika, że tylko przez przeoczenie organ nie wskazał działki nr a. Poza tym zaistniała omyłka nie może być uznana za nieoczywistą dla stron postępowania, w tym dla skarżącej, która sama w pismach podawała działkę nr a jako obszar, na którym jest usytuowany [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii nieokreślenia wprost przez PINB, które z obiektów na działce nr a mają być objęte projektem zamiennym, co - w ocenie M. P. - wprowadza w błąd inwestorów, wyjaśnić należy, że kwestie te mogły zostać podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r. Nie ma też racji skarżąca twierdząc, że została pozbawiona możliwości zaskarżenia tej decyzji w zakresie zmiany numeru działki. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że postanowienie o sprostowaniu z dnia 21 lutego 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w tym samym dniu, a więc w otwartym terminie na złożenie odwołania od uzupełnionej decyzji z dnia 25 stycznia 2019 r., który upływał w dniu 25 lutego 2019 r. (poniedziałek). Wbrew zatem zarzutom skargi, istniała możliwość zakwestionowania nie tylko określonej przez PINB ilości działek, dla których należy przedstawić projekt budowlany zamienny, ale również prawidłowości ich oznaczenia, w trybie art. 129 § 1 K.p.a. Z uprawnień tych skarżąca jednak nie skorzystała. Natomiast, jak już wyjaśniono wcześniej, orzeczenie wydane w trybie art. 113 § 1 K.p.a. nie może prowadzić do zmiany merytorycznej decyzji, a więc zaskarżonym postanowieniem nie mogły zostać objęte jeszcze inne działki - jak oczekuje tego skarżąca - których nie dotyczyła treść rozstrzygnięcia podlegającego sprostowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.