II SA/Op 191/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przywrócenie terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 kpa stanowiących, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, prośbę zaś o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był terminu. W ocenie organu I instancji, wymagania powyższe nie zostały spełnione. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] dowiedziało się o wydaniu decyzji z dnia 24 maja 2004 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz P. i P. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małej siłowni wodnej w dniu 9 grudnia 2004 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2004r. złożyło odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...], a dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 marca 2005 r. wniosło o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] wniosło o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, zarzucając, iż organ naruszył prawo procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 kpa i art. 28 kpa. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24 maja 2004 r., wydaną na rzecz P. i P. P., rozmyślnie i celowo pozbawił stronę udziału w tym postępowaniu. Gospodarstwo jest właścicielem jazu służącego do piętrzenia wody dla zapewnienia jej stałego dopływu na obiekt rybacki [...] – [...], a projektowana mała elektrownia wodna może doprowadzić, w okresach zaniżonych stanów wodnych w rzece [...], do braku dopływu wody na istniejące stawy, i w konsekwencji stać się bezpośrednią przyczyną masowych śnięć ryb. Strona skarżąca wskazała także, iż o wydaniu decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 9 grudnia 2004 r. od inwestorów małej elektrowni wodnej, którzy zaproponowali wspólne korzystanie z jazu będącego własnością Gospodarstwa Rybackiego [...]. Zdaniem Gospodarstwa, skoro decyzja ta nadal nie została stronie doręczona lub ogłoszona, to nie zaczął dla niej biec termin do wniesienia odwołania, w takiej więc sytuacji nie mogło nastąpić uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona żądająca wznowienia postępowania powinna uprawdopodobnić w podaniu o wznowienie istnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa, a jednocześnie musi ona zachować termin przewidziany w art. 148 kpa dla skutecznego złożenia takiego podania. Ponadto wywiódł, iż określony w art. 148 § 1 kpa termin jednego miesiąca do wniesienia przez stronę żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przesłankę wznowienia postępowania, a w przypadku gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu termin powyższy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). W razie zaś uchybienia takiego terminu może on być przywrócony w trybie art. 58 kpa, po spełnieniu łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) prośbę o przywrócenie terminu zainteresowany złożył najpóźniej w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny powodującej niedochowanie terminu; 2) zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy; 3) wraz z prośbą o przywrócenie terminu zainteresowany dokonał tej czynności, której nie przedsięwziął w ustawowym terminie. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący o kwestionowanej decyzji dowiedział się dnia 9 grudnia 2004 r., a zatem ustawowo określony termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu minął dnia 10 stycznia 2005 r. Prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania strona wniosła dopiero w skardze skierowanej do Sądu, datowanej na 31 marca 2005 r., a przesłanej do Kolegium listem poleconym nadanym w dniu 4 kwietnia 2005 r. Zdaniem organu, nie może zostać uwzględniona argumentacja, że skoro decyzja nie została stronie doręczona ani ogłoszona, to nie zaczął biec dla niej termin do wniesienia odwołania. Wobec powyższych okoliczności organ przyjął, iż skarżący spełnił tylko jedną z przesłanek określonych w art. 58 kpa, a mianowicie przy prośbie o przywrócenie terminu przedłożył wniosek o wznowienie postępowania, nie uprawdopodobnił natomiast, że uchybienie terminu do złożenia tego wniosku nastąpiło bez jego winy, nie określił także przyczyny uchybienia tego terminu. W skardze na powyższe postanowienie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] wniosło o jego uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zarzuciło, iż doszło do naruszenia prawa procesowego przez organy I i II instancji, a zwłaszcza art. art. 39 kpa, 45 kpa, 46 § 1 kpa, 58 § 1 kpa, 145 § 1 pkt 4 kpa, 148 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wójt Gminy [...] nigdy dotychczas nie doręczył żadnego pisma zawiadamiającego Gospodarstwo Rybackie w [...]. o decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizacji małej elektrowni wodnej w M. Ponadto twierdzenie, że strona dowiedziała się o spornej decyzji dnia 9 grudnia 2004 r. jest nieprawdzie i pozbawione podstaw prawnych oraz faktycznych. Strona skarżąca wskazała, iż nie zna decyzji z dnia 24 maja 2004 r., ani też nie została ona stronie doręczona lub ogłoszona. W tej sytuacji - zdaniem skarżącego - jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie "nie zaczął biec od dnia 9.12.2004 r. i pozostaje w dalszym ciągu w pełni otwarty, jako że uchybienie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa nie miało miejsca i praktycznie nie mogło zaistnieć". Na koniec podkreślono, iż po wybudowaniu małej elektrowni wodnej na jazie rzeki B. w M. zabraknie wody w obiektach rybackich [...]-[...], zaś skutki ekologiczne tej inwestycji będą wręcz katastrofalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż o terminie dowiedzenia się o decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej elektrowni, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] samo informowało w odwołaniu od tej decyzji oraz w korespondencji z organem I instancji. Na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że data 9 grudnia 2004 r., którą posługują się organy, jest niepewna i niepotwierdzona. Z kolei, uczestnik postępowania – P. P. oświadczył, iż chce, aby postanowienie Kolegium zostało utrzymane w mocy. Podniósł także, iż to on poinformował dyrektora Gospodarstwa Rybackiego w [...]. o treści decyzji, lecz nie pamięta dokładnie daty, kiedy to nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...], nr [...], którym Wójt Gminy [...] odmówił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przypomnienie przedmiotu rozpoznawanej obecnie sprawy wydaje się konieczne z uwagi na treść wielu zarzutów zgłoszonych zarówno w skardze, jak i w zażaleniu kierowanym do organu odwoławczego, a które dotyczą kwestii nieprawidłowego działania organu I instancji, zaktualizowania się przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta w M. z dnia 24 maja 2004 r., a także które wskazują na katastrofalne – zdaniem skarżącego – skutki ustalenia na rzecz P. i P. P. warunków zabudowy dla małej elektrowni wodnej. Od razu powiedzieć trzeba, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Dlatego też zarzuty wychodzące poza granice sprawy objętej zaskarżeniem, w tym m.in. zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 39 kpa, 45 kpa, 46 § 1 kpa, 145 § 1 pkt 4 kpa, 148 § 1 i 2 kpa, nie mogą zostać przez Sąd rozpoznane. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo uznało, iż wniosek Gospodarstwa Rybackiego w [...]. o przywrócenie terminu do złożenia podania w sprawie wznowienia postępowania wniesiony został z uchybieniem wymaganego terminu. Kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje przepis art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), zwanej dalej kpa. Stosownie do wskazanej regulacji podanie takie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym że w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z powołaniem się na okoliczność niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, miesięczny termin na złożenie podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Dla pełnego obrazu omawianej instytucji dodać można, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, biegnie od dnia gdy strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (patrz np.: wyrok NSA II OSK 622/05 publ. System Informacji Prawnej LEX nr 188176; wyrok NSA I SA 855/99, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 54136). Zachowanie miesięcznego terminu musi być udowodnione przez stronę. Upływ wskazanego terminu nie spowoduje dla strony negatywnych skutków, o ile strona skorzysta z instytucji przywrócenia terminu (złoży stosowny wniosek) oraz spełni jednocześnie ustawowe przesłanki do jego przywrócenia. I tak, przepis art. 58 § 1 i 2 kpa wymaga, by zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy (§ 1) oraz, by prośbę o przywrócenie terminu wniósł w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając równocześnie czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył opisanego wcześniej art. 58 § 1 i 2 kpa. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżący dołączył do prośby o przywrócenie terminu wniosek o wznowienie postępowania, nie dopełnił jednak warunku uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do złożenia tego wniosku nastąpiło bez jego winy. Co więcej, nie wskazał, ani w prośbie o przywrócenie terminu, ani też w żadnym innym piśmie, które kierował do organu, by zaistniała jakakolwiek przeszkoda uniemożliwiająca terminowe złożenie podania w sprawie wznowienia postępowania. Z przytoczonych przez Sąd we wstępnej części rozważań przepisów wynika, że dla oceny przyczyn, uzasadniających przywrócenie terminu, kluczowe znaczenie ma uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Oczywiste jest, że aby mogło dojść do takiej oceny strona ubiegająca się o przywrócenie terminu winna przyczyny te wskazać. Powinna także określić, kiedy owe przyczyny ustały, tak, by możliwe było ustalenie zachowania siedmiodniowego terminu na złożenie prośby o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Powtórzyć trzeba raz jeszcze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, domagając się przywrócenia terminu, nie wskazał powodów uchybienia terminu, co uniemożliwiło organom administracji rozstrzygającym w tej sprawie, a także Sądowi, na dokonanie oceny zasadności żądania w aspekcie zaistnienia przeszkód uniemożliwiających skarżącemu terminowe wniesienie podania w sprawie wznowienia postępowania. Zasadnicze argumenty jakimi posługuje się skarżący koncentrują się wokół bezprawnego pozbawienia strony udziału w postępowaniu i braku doręczenia kwestionowanej decyzji. Te okoliczności nie mogą uzasadnić stanowiska o braku winy w spóźnionym wniesieniu podania w sprawie wznowienia postępowania. Ponadto, niezrozumiałe dla Sądu oraz niekonsekwentne są działania skarżącego w kontekście twierdzeń zażalenia, wedle których z powodu niedoręczenia lub nieogłoszenia decyzji, nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania, i że w takiej sytuacji nie mogło nastąpić uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podobny argument znalazł się w skardze, gdzie wyraźnie podniesiono, że strona skarżąca nie zna decyzji z dnia 24 maja 2004 r. (a przecież składała od niej odwołanie – dop. autora), ani też nie została ona stronie doręczona lub ogłoszona. W tej sytuacji - wywodzono dalej - jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania "nie zaczął biec od dnia 9.12.2004 r i pozostaje w dalszym ciągu w pełni otwarty, jako że uchybienie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa nie miało miejsca i praktycznie nie mogło zaistnieć". W tym miejscu przypomnieć trzeba, że niniejsze postępowanie toczy się na prośbę strony i dotyczy przywrócenia terminu do złożenia podania. Wszczynając zatem takie postępowanie, skarżący - o ile działał racjonalnie - musiał uznać, że uchybił terminowi. Zresztą, z istoty przedmiotowego postępowania wynika, że może być prowadzone wyłącznie w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do dokonania czynności procesowej. Z przyczyn, o których była mowa już wcześniej, Sąd nie mógł badać zasadności tej argumentacji. Może, i powinna, być ona przedmiotem oceny w sprawie wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania, choć zupełnie marginalnie można zauważyć, że w trakcie całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie a także w sprawie związanej z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od decyzji ustalającej warunki zabudowy, Gospodarstwo Rybackie w [..]. utrzymywało, że wiadomość o decyzji (jej rozstrzygnięciu) powzięło w dniu 9 grudnia 2004 r. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zasadnie przyjęło, że nie zaktualizowały się wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., co musiało skutkować odmową przywrócenia żądanego terminu. W tym stanie rzeczy, orzeczono o oddaleniu skargi, opierając się na treści art. 151 p.p.s.a.