II SA/Op 191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Reńska Wieś na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2007 r. nr NK.III.-KK-0911-15/07 w przedmiocie stawek opłat za odbieranie odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy Reńska Wieś w uchwale z dnia 31 stycznia 2007 r., nr IV/23/07 w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy Reńska Wieś, na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) ustaliła (§ 1 ust. 1 uchwały) górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości od jednego pojemnika w wysokości: 60 litrów - 5,40 zł; 120 litrów - 7,86 zł; 240 litrów - 13,98 zł; 1100 litrów - 48,00 zł. Rada Gminy ustaliła również (§ 1 ust. 2 uchwały) górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stosujących selektywną zbiórkę odpadów komunalnych od jednego pojemnika w wysokości nie większej niż: 60 litrów - 4,50 zł; 120 litrów - 6,55 zł; 240 litrów - 11,65 zł; 1100 litrów - 40,00 zł. Rada uchwaliła także (§ 1 ust. 3 uchwały) górne stawki opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych w wysokości 18,70 za m3. W § 1 ust. 4 uchwały Rada wskazała, iż przyjęte stawki są stawkami netto, do których zostanie doliczony obowiązujący i należny podatek od towarów i usług. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy oraz wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 marca 2007 r., nr NK.III.-KK-0911-15/07 Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wojewoda podniósł, że na terenie gminy Reńska Wieś odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, a zatem Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 przywołanego artykułu, obowiązana była uchwalić niższe stawki opłat. Rada Gminy Reńska Wieś wypełniła wskazaną delegację ustawową częściowo, bowiem ustaliła niższe stawki opłat tylko za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stosujących ich selektywną zbiórkę, natomiast brak jest uchwalonych dla tych właścicieli niższych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wojewoda podkreślił, że w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny rada gminy ma obowiązek wprowadzić niższe stawki zarówno za odbieranie odpadów komunalnych, jak i opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie z jego skargi na wcześniejszą uchwałę Rady Gminy Reńska Wieś w przedmiocie górnych stawek opłat (...) (sygn. akt II SA/Op 623/06). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Reńska Wieś, wnosząc o jego uchylenie w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy ma obowiązek określenia niższych stawek również za usługę opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. W ocenie Rady Gminy pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 6 ust. 4 powołanej ustawy, bowiem przepis ten odsyła do przepisu art. 6 ust. 2 tej ustawy, z którego z kolei wynika obowiązek rady gminy określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi określone w ust. 1 tego artykułu. Odesłania te nie upoważniają jednak do stwierdzenia, że rada gminy wykonując obowiązek określony w art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zobowiązana do określenia preferencyjnych stawek opłat za usługę opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Rada podniosła, że określony w art. 6 ust. 4 obowiązek uchwalenia niższych stawek w uchwale określającej górne stawki opłat dotyczy tylko niższych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych - za takim rozumieniem przepisu art. 6 ust. 4 przemawia zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazując, że interpretacja przepisu art. 6 ust. 4 nie pozwala na przyznanie słuszności poglądu skarżącej, zgodnie z którym, gdy na terenie gminy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, gmina obowiązana jest uchwalić niższe stawki opłat wyłącznie za usługi odbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom Rady, poglądowi temu sprzeciwia się zarówno wynik wykładni gramatycznej jak i celowościowej wskazanego przepisu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. W art. 6 ust. 2 ustawa stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 4 ustawy o czystości rada gminy, określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zdaniem Wojewody z treści powyższych przepisów wynika, że jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, to rada gminy ma obowiązek określić niższe stawki opłat zarówno za usługi polegające na odbieraniu odpadów komunalnych, jak i za usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. W ocenie Wojewody również analiza ewolucji uregulowań zawartych w art. 6 ustawy o czystości przemawia za takim rozumieniem przepisów omawianej ustawy. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W tym miejscu odnotować również trzeba, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Według zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy, tj. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają natomiast kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Z kolei w myśl art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 marca 2007 r., nr NK.III.-KK-0911-15/07, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Reńskiej Wsi z dnia 31 stycznia 2007 r., nr IV/23/07, w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Reńska Wieś. Wskazanym przez Wojewodę powodem stwierdzenia nieważności było istotne naruszenie prawa, tj. art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. W ocenie Sądu z poglądem tym jednak nie sposób się zgodzić. Przypomnieć należy, iż Rada Gminy Reńska Wieś w uchwale z dnia 31 stycznia 2007 r., nr IV/23/07 ustaliła górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stosujących selektywną zbiórkę odpadów komunalnych, a także górne stawki opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych. W ustawie o utrzymaniu czystości ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pojęciami: "odpady komunalne" i "nieczystości ciekłe". Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiącym wyjaśnienie pojęć użytych w ustawie o utrzymaniu czystości, ilekroć w tej ustawie mowa o odpadach komunalnych rozumieć przez to należy odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach (pkt 2); a ilekroć mowa o nieczystościach ciekłych - rozumieć przez to należy ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. Zgodnie natomiast z dyspozycją przepisu art. 5 ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości są zobowiązani do pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości zarówno odpadów komunalnych jak i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości wynika natomiast obowiązek rady gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa we wskazanym powyżej art. 6 ust. 1. Na marginesie wskazać jedynie można, iż do dnia 13 października 2005 r. rada gminy była jedynie uprawniona do uchwalania przepisów gminnych (w przewidzianym ustawą o utrzymaniu czystości zakresie), jednak nowela z 29 lipca 2005 r. zmieniła uprawnienie rady w obowiązek. Zauważyć zatem należy, iż obecnie z przepisu art. 6 ust. 2 wynika jednoznacznie, iż rada gminy ma obowiązek ustalić górne stawki opłat za usługi wskazane w art. 6 ust. 1. Podkreślić jednak należy, iż obowiązek ten dotyczy ustalenia niezależnych od siebie górnych stawek opłat za usługi: odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż ust. 4 art. 6 omawianej ustawy stanowi, iż rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2 stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W tym miejscu podkreślić należy, że wedle stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowił, iż odpady powinny być zbierane w sposób selektywny, natomiast zgodnie z ust. 2 podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Zauważyć także trzeba, że obowiązująca na terenie Gminy Reńska Wieś uchwała z dnia 7 czerwca 2006 r., nr XXXIV/228/06, w sprawie nadania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Reńska Wieś (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 44, poz. 1436), nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania określonych w tym regulaminie odpadów komunalnych. Regulacje te nie dotyczą jednak nieczystości ciekłych, które zgodnie z definicją własną ustawy o utrzymaniu czystości, nie są objęte pojęciem odpadów komunalnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, iż z wykonaniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wynikającego zarówno z ustawy o odpadach, jak i wskazanego regulaminu, należy łączyć preferencję w postaci prawa właścicieli nieruchomości do uiszczania niższych stawek opłat za usługę odbierania odpadów komunalnych mającą na celu ekonomiczne zainteresowanie zbieraniem odpadów komunalnych w sposób selektywny. Towarzyszy temu, określony w art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystości, obowiązek odbierania wszystkich selektywnie zebranych odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. Trafnie wskazała skarżąca, iż z natury rzeczy oraz z uwagi na aktualne uwarunkowania technologiczne, gromadzenie nieczystości ciekłych (płynnych) nie może podlegać selektywnej zbiórce i - oprócz obowiązku gromadzenia ich w zbiornikach bezodpływowych i korzystania z usług opróżniania tych zbiorników i transportu - właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do określonego postępowania z tymi nieczystościami. Zauważyć zatem trzeba, że przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie pozostaje w związku z regulacjami dotyczącymi nieczystości ciekłych, a również sam ustawodawca nie traktuje tych ostatnich jako odpadów komunalnych. W oparciu o powiedziane dotychczas stwierdzić należy, iż treści przepisu art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie można odczytywać w ten sposób, że obowiązek ustalenia opłat w stawce niższej (preferencyjnej) dotyczy wszystkich usług wymienionych w jej art. 6 ust. 1, czyli odbioru i wywozu zarówno odpadów komunalnych, jak i nieczystości ciekłych. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody poglądu takiego nie można wywieść z wykładni gramatycznej wskazanych przepisów. Posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości liczbą mnogą w odniesieniu do słowa "opłat" i "usług" nie świadczy jeszcze, że dyspozycją przepisu art. 6 ust. 4 objęte są oba rodzaje usług – wywóz odpadów komunalnych i nieczystości płynnych. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi natomiast wprost do wniosku, iż brak jest obowiązku stosowania przez radę gminę niższych stawek także w stosunku do pozbywania się nieczystości ciekłych w sytuacji, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zważyć należy, iż ustawodawca niższe stawki opłat uzależnił w art. 6 ust. 4 powołanej ustawy od faktu, iż odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zatem należy uznać, jak wywiedziono już powyżej, iż celem ustawodawcy było premiowanie osób dokonujących selektywnej zbiórki odpadów poprzez zastosowanie wobec nich niższej stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych. Zupełnie nieuzasadnione w tym względzie byłoby sankcjonowanie w takiej sytuacji podwójnego uprzywilejowania, wynikającego ze stosowania niższych stawek nie tylko za wywóz odpadów komunalnych, ale również za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości płynnych. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w poglądach doktryny. Przyjmuje się, że o ile rada gminy ma obowiązek ustalić górne stawki opłat zarówno za usługę odbierania odpadów, jak i za usługę usuwania nieczystości ciekłych, to przepis art. 6 ust. 4 i 4a stanowią lex specjalis w stosunku do art. 6 ust. 2, i odnoszą się jedynie do stawek za zbierane odpady. (zob. red. P.Chmielnicki "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", wyd. LexisNexis Warszawa 2007 r., str. 219). Na zakończenie wskazać należy, iż uprzednia uchwała Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 7 czerwca 2006 r., nr XXXIV/230/06 w tym samym przedmiocie, zaskarżona do tut. Sądu przez Wojewodę Opolskiego, została unieważniona wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. (sygn. akt II S.A./Op 623/06) z tej przyczyny, że nie uchwalono niższych stawek opłat za obiór odpadów komunalnych, pomimo, iż na terenie gminy Reńska Wieś istniał obowiązek zbierania i odbioru odpadów w sposób selektywny. Sąd wówczas jasno określił, iż art. 6 ust. 4 nakłada obowiązek regulacji dalszej materii, tj. aby rada gminy ustaliła niższe stawki za selektywnie zbierane odpady. Z uzasadnienia wyroku Sądu wnikało zatem jednoznacznie, iż preferencyjne stawki należy stosować za selektywnie zbierane odpady, a co za tym idzie stawki te będą miały odniesienie do wywozu tylko odpadów komunalnych. Wywód uzasadnienia, na który powołuje się organ nadzoru, dotyczył jedynie konieczności uchylenia przez sąd całej uchwały – ze względu na konieczność całościowego wykonania delegacji wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w jednym akcie prawnym - chociaż niektóre jej elementy (dotyczące m. in. stawki za wywóz nieczystości płynnych) nie naruszały przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę, a wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku oparte jest o przepis art. 152 przywołanej wyżej ustawy.