II SA/Op 192/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spraw. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi A. P. była decyzja Wojewody [...] z [...] ,utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...], sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego przy ul. [...] mieszkania [...] w O. Orzeczenia te poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Pismem z dnia 30 grudnia 2003 r. (data wpływu - 5 stycznia 2004 r.) E. S. wniosła o wymeldowanie swojego męża A. P. ze wspólnie zajmowanego mieszkania. Wskazała w tym piśmie, że w dotychczasowym lokalu mąż nie posiada żadnych rzeczy osobistych a zamieszkuje faktycznie w miejscowości [...]. Do pisma dołączyła akt notarialny wykazujący, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w O. stanowi jej majątek odrębny. Pismem z 5 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił A. P. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W toku postępowania organ wystąpił do Komisariatu Policji w O., właściwego dla miejsca położenia lokalu, o przeprowadzenie kontroli meldunkowej. Nadto organ przeprowadził oględziny mieszkania. Komisariat Policji w O. poinformował pismem z 11 stycznia 2004 r., że pod kontrolowanym adresem zastano "E. S., która oświadczyła, iż jej mąż A. P. od 25 listopada 2003 r. nie przebywa pod tym adresem". Z kolei w protokole oględzin mieszkania pracownicy organu odnotowali, że w czynności nie uczestniczyły zainteresowane strony mimo prawidłowego powiadomienia, a za E. S. stawił się jej ojciec, jako pełnomocnik na podstawie stosowanego pisemnego umocowania. Protokół oględzin zawiera zapis, że "nie stwierdzono by w lokalu znajdowały się jakieś rzeczy A P." Dysponując takimi ustaleniami Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o wymeldowaniu A. P z pobytu stałego przy ul. [...] w O. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., w którym orzeczono niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymieniony w przepisie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Następnie wskazując na nowe brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy i poczynione ustalenia faktyczne organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie przesłanek do wymeldowania z pobytu stałego. Zaznaczono, że A. P. w listopadzie 2003 r. opuścił lokal w O. i zamieszkał u swoich rodziców w K. Tam też zameldował się na pobyt czasowy. Dalej zaznaczono, że istotną dla sprawy okolicznością faktyczną było ustalenie, czy skarżący opuścił mieszkanie. W tym celu wyznaczono oględziny, które wykazały, że w lokalu nie ma rzeczy osobistych stanowiących własność A. P. Końcowo organ zaznaczył, iż celem ustawy z 10 kwietnia 1974 r. i wynikającego z niej obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności, która służy do zbierania informacji o miejscu faktycznego zamieszkania i pobytu a nie ustalania stanu prawnego. W odwołaniu od tej decyzji A. P. wnosił o jej uchylenie sprzeciwiając się uznaniu, iż trwale i dobrowolnie opuścił wspólne dotychczas mieszkanie małżonków. Podkreślił, że jego nieobecność w mieszkaniu została wymuszona zachowaniem małżonki. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z toczącą się sprawą rozwodową. Organ odwoławczy, Wojewoda [...], nie uwzględnił odwołania strony i decyzją z [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy rozstrzygał sprawę w oparciu o brzmienie art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, nadane ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2004 r., Nr 93. poz. 887). Zaznaczono, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego jest zobowiązana wymeldować się w organie gminy. A. P. nie dopełnił tego obowiązku meldując się na pobyt czasowy 12 stycznia 2004 r. Meldunek ten następnie przedłużył. Dalej odwołano się do pojęcia miejsca pobytu stałego określonego w art. 6 ustawy o ewidencji ludności. Przyjmując za orzecznictwem, że miejscem pobytu stałego jest miejscowość, w której znajduje się centrum życiowe danej osoby, zazwyczaj związane z pracą i rodziną, konkludowano, że Pan A. P. zamieszkuje od listopada 2003 r. w K. Wskazuje na to materiał dowodowy, zdaniem organu, zebrany zgodnie z wymogami art. 77 i art. 80 k.p.a. Końcowo zaznaczono, że dane meldunkowe muszą być zgodne ze stanem faktycznym. Dlatego orzeczenie pierwszej instancji mimo zmiany przepisu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy należało jako trafne utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Podniósł ponownie zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu, akcentując brak dobrowolności i trwałości w opuszczeniu wspólnego mieszkania na co m. in. wskazuje pozbawienie go kluczy, wymiana zamków w mieszkaniu i interwencja policji w grudniu 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z argumentacją tożsamą do zawartej w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 16 lipca 2004 r. uczestniczka postępowania E S. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wskazując na trafność decyzji Wojewody [...] znajdującej - jej zdaniem - oparcie w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji Sądu Administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Wskazany przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001. Nr 87, poz. 960 ze zm.) w dacie orzekania przez organ II instancji został zmieniony w stosunku do pierwotnego brzmienia Uprzednio ustawodawca dopuszczał następujące przesłanki wymeldowania osoby z pobytu stałego: - przesłankę utraty przez daną osobę uprawnienia do przebywania w lokalu, która jednocześnie bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, oraz - przesłankę opuszczenia przez daną osobę bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu stałego i nie przebywania w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy w sytuacji, gdy nowego miejsca pobytu nie da się ustalić. W chwili orzekania przez organ I instancji należało ocenić te przesłanki, co w sprawie oznaczało stwierdzenie, czy nastąpiła utrata uprawnień do przebywania w lokalu i opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Z kolei w dacie orzekania przez organ II instancji w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, obowiązywało inne brzmienie tego przepisu. W szczególności Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. Zatem bezprzedmiotowe stało się w takich sprawach badanie uprawnień do przebywania w lokalu. Konsekwencją orzeczenia niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, jest także niekonstytucyjność wymogu uprawnień do przebywania w lokalu, wskazana w dyspozycji art. 15 ust. 2, w którym przywołano przepis art. 9 ust. 2 tejże ustawy. W orzecznictwie NSA po wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że do wydania decyzji o wymeldowanie osoby z pobytu stałego w trybie obowiązującej pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek określonych w tym artykule tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu (lub pobytu czasowego trwającego ponad 2 miesiące) i nie dopełnienie obowiązku wymeldowania się (por. wyroki NSA z 24 marca 2003 r., sygn. akt V SA 3221/02, z 14 marca 2003 r., sygn. akt V SA 3036/02 i z 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/ Ka 1478/01. W takim stanie prawnym zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, czy skarżący A. P. opuścił przedmiotowy lokal. Przy tym trzeba zauważyć, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, opubl. System Informacji Prawnej Lex 50123). O ile zatem organ odwoławczy – jak to wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie stosował znowelizowany przepis art. 15 ust. 2, a to w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności (...) (Dz. U. Nr 93, poz. 889) (por. też wyrok S.N. z 7 maja 2002, w sprawie o sygn. akt III RN 59/01, opubl. OSNP 2003/3/56), o tyle bezkrytycznie zaakceptowanie ustaleń organu I instancji w oparciu o przeprowadzone przez tamten organ postępowanie dowodowe stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., znajdującego rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Braki postępowania dowodowego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż są konsekwencją poczynienia takich ustaleń faktycznych, które uznać należy za niewystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że rozpoznanie sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, wymaga wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. powołany art. 77 § 1 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzaniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Obowiązkiem organu jest też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, które w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Konsekwencją i wyrazem prawidłowego wywiązania się organu z tych obowiązków w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, jest uzasadnienie decyzji. Motywy pisemne decyzji są bowiem jej nieodłącznym składnikiem. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji tym wymogom nie podołały. Opuszczenie lokalu przez skarżącego ma wykazywać wywiad policyjny i oględziny. Ten pierwszy ograniczył się do rozpytania uczestniczki, która powtórzyła treść wniosku z 3 grudnia 2003 r., a ten drugi dowód także pozbawiony jest jakichkolwiek walorów procesowych. Oględziny przeprowadzono bez obecności małżonków P. Trudno zatem bezkrytycznie przyjmować (mimo obecności ojca uczestniczki) sformułowania, że "nie stwierdzono, by w lokalu znajdowały się jakieś rzeczy A. P." Na czym pracownicy organu oparli te twierdzenia i jakich "rzeczy" protokół dotyczy, trudno ocenić. W szczególności, czy chodzi o rzeczy stanowiące osobisty majątek skarżącego, a w jego ramach przedmioty służące do zaspokajania osobistych potrzeb tego małżonka, czy też o przedmioty zwykłego urządzenia domowego, czy też o rzeczy objęte majątkiem wspólnym małżonków (por. art. 31, art. 33 i art. 34 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Ponadto jeżeli chodzi o orzeczenie organu odwoławczego trudno nie wskazać na inne braki jak nie odniesienie się do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego na czas trwania procesu rozwodowego (por. treść odwołania skarżącego z 16 marca 2004 r.), czy też podnoszoną przez niego okoliczność interwencji policji w grudniu 2003 r. w związku z uniemożliwieniem mu korzystania z mieszkania, czego bezpośrednią oznaką była wymiana zamków w drzwiach. Co do wniosku o zawieszenie postępowania Sąd pozbawiony został możliwości jakiejkolwiek oceny tego zarzutu, gdyż zaskarżona decyzja tą okoliczność pomija. Tymczasem wymagało wyjaśnienia, czy wynik sprawy rozwodowej ma prejudycjalny charakter dla administracyjnego podstępowania. Skoro w sprawie o rozwód, mocą zarządzeń tymczasowych lub orzeczenia końcowego, możliwy jest (co do zasady) podział lokalu do używania na czas wspólnego w nim zamieszkiwania małżonków, to staje się oczywistym, że organ wypowiedzieć winien się, czy ta konkretna sprawa o wymeldowanie zależna jest od rozstrzygnięcia rozwodowego (por. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przy tym nie ma oczywiście w sprawie administracyjnej rozstrzygającego znaczenia ocena zachowania skarżącego opuszczającego żonę i córkę – jak twierdzi – w celu nauki, gdyż aspekt moralny i prawne konsekwencje "czasowego wyprowadzenia" się małżonka oceni sąd rozwodowy na tle przesłanek z art. 56 k.r.o. Reasumując, skoro w tej sprawie stanowiska małżonków, co do charakteru opuszczenia lokalu przez skarżącego, były skrajnie odmienne a z oświadczeń samego skarżącego nie da się wyprowadzić wniosku o trwałym i dobrowolnym charakterze opuszczenia lokalu, a kwestii tej nie wyjaśniają jednoznacznie dowody przeprowadzone przez organ (wywiad policyjny i oględziny), przeto należało uznać zaskarżoną decyzję, za niezgodną z prawem, gdyż nie spełnia ona wymogów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez co narusza także art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazane wyżej wady decyzji administracyjnej powodują, że w sposób istotny naruszają one przepisy postępowania, a w konsekwencji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji zaskarżonej a także decyzji poprzedzającej, gdyż organ I instancji we własnym zakresie przeprowadził na tyle ograniczone postępowanie dowodowe, iż zastosowanie przez organ odwoławczy winien mieć art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 136 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn i z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Konsekwencją uchylenia decyzji jest orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu w całości (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto należy nadmienić, że skarżący ani w skardze, ani w toku postępowania przed Sądem nie zgłosił wniosku o zwrot poniesionych kosztów sądowych. Dlatego mimo uwzględnienia skargi nie zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (por. art. 210 § 1 w zw. z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).