II SA/Op 195/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk. Asesor Sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXIII/235/2005 w przedmiocie konsultacji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 2, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie 1 wyroku. Rada Miejska w Białej uchwałą Nr XXIII/235/2005 z dnia 30 czerwca 2005r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Biała, podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, postanowiła, m.in. w § 1, iż konsultacje z mieszkańcami Gminy Biała przeprowadza się w wypadkach przewidzianych w ustawach oraz innych sprawach ważnych dla Gminy Biała w celu poznania opinii mieszkańców, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji. W § 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały wskazała, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są osoby posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Białej, i których miejsce zamieszkania znajduje się na obszarze objętych konsultacjami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu w § 2 pkt 2 wskazanej wyżej uchwały: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Białej". W uzasadnieniu skargi wyjaśniając, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi normę kompetencyjną do podejmowania uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W ocenie strony skarżącej badana uchwała w zakwestionowanym zakresie podjęta została z naruszeniem powołanego przepisu, bowiem zapis "czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Białej" wprowadza – bez umocowania ustawowego – dodatkowe, zawężające kryterium uczestnictwa w konsultacjach w postaci obowiązku posiadania czynnego prawa wyborczego. Natomiast, zdaniem skarżącego, cytowany przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, jaką wyłączną przesłankę, której spełnienie warunkuje udział w konsultacjach, wprowadza wymóg pozostawania mieszkańcem gminy, tym samym Rada nie jest uprawniona do pozbawiania możliwości wyrażenie swej opinii w trakcie przeprowadzanych konsultacji tych mieszkańców gminy, którzy nie posiadają czynnego prawa wyborczego. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 159,poz. 1547 ze zm.) – prawo wybierania, czynne prawo wyborcze do danej rady ma każdy obywatel, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. Nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz ubezwłasnowolnione. Okoliczność, jak wywodził skarżący, że dana osoba jest pozbawiona praw publicznych, bądź jest ubezwłasnowolniona nie pozbawia jej przymiotu bycia mieszkańcem gminy i członkiem wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy jednoznacznie utożsamiają pojęcie mieszkańca gminy z osobą stale mieszkającą na jej terenie, a nie z osobą posiadającą czynne prawo wyborcze. Skarżący podkreślił, że art. 5a ustawy o samorządzie gminnym obliguje radę wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji i w oparciu o ten przepis rada nie może zawężać kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, pozbawiając ich jednocześnie możliwości współdecydowania o sprawach ważnych dla lokalnej społeczności. W odpowiedzi na skargę Gmina Biała wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skoro przepis art. 5a o samorządzie gminnym pozwala na przeprowadzenie konsultacji w sprawach ważnych dla gminy to niezrozumiałym byłoby, aby w tych sprawach wypowiadały się dzieci, osoby całkowicie ubezwłasnowolnione z powodu choroby psychicznej, osoby pozbawione praw publicznych, którzy nie są zdolni postrzegać istoty sprawy kwestii poddanych konsultacji. Znaczną część tych mieszkańców reprezentują przedstawiciele ustawowi – rodzice, bądź opiekunowie prawni. Zdaniem organu, wykładnia celowościowa wskazuje, że w sprawach ważnych dla gminy winny być brane pod uwagę głosy mieszkańców mających pełną zdolność do czynności prawnych, tezę tę potwierdza, zdaniem organu, wyrok NSA z 01.02.2001r. II S.A. 2817/00, stwierdzający, że nie ma przeszkód do przeprowadzenia konsultacji przy wykorzystaniu uczestnictwa mieszkańców w głosowaniu powszechnym, np. przy okazji wyborów samorządowych. Nadto organ podniósł zarzut naruszenia przez skarżącego przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten jednoznacznie określa organ nadzoru i brak jest jakiegokolwiek upoważnienia do przekazania tych kompetencji wicewojewodzie, tym bardziej, że skarga oparta na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej nie podlega ograniczeniu terminem jej wniesienia. Reasumując, organ uważał, że skarga została wniesiona przez niewłaściwy organ (wicewojewodę), co winno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych (art. 171 Konstytucji). Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi się odbywać w dopuszczalnych przepisami prawa granicach. Przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja reguluje jedynie w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru – "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenie legalności" (art. 171 ust. 1) oraz wskazuje organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2). W pozostałym zakresie granice dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe, którą w zakresie gminy pozostaje ustawa z 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, który następuje w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. Natomiast po upływie terminu wskazanego w art. 91 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie organ nadzoru – Wojewoda Opolski nie postanowił w formie rozstrzygnięcia nadzorczego o nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Białej z 30 czerwca 2005r., w zakresie § 2 pkt 2, natomiast korzystając z regulacji zawartej w przepisie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skierował bezpośrednio do sądu administracyjnego skargę z takim żądaniem. Skarga została podpisana przez wicewojewodę. Zgodnie art. 27 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Stosownie zaś do przepisu art. 28 powołanej wyżej ustawy wojewoda określa zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody – ust. 3 powołanego wyżej przepisu. Jednocześnie statut Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, będący załącznikiem do Zarządzenia Nr 160/01 Wojewody Opolskiego z dnia 12 grudnia 2001r. w § 5 stanowi, że Wojewoda realizuje zadania przy pomocy Wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, Dyrektora Generalnego Urzędu oraz dyrektorów wydziału, przy czym Wicewojewoda wykonuje zadania i kompetencje w zakresie określonym przez Wojewodę, jeżeli Wojewoda nie może pełnić obowiązków służbowych zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie oraz regulację dotyczącą działania tylko jednego, a tym samym I wicewojewody, określoną w statucie Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Sąd uznał, że Wicewojewoda ten wykonuje wszystkie zadania Wojewody Opolskiego i tym samym był uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji, należy znać, że podpisanie przez Wicewojewodę, będącym w województwie opolskim I Wicewojewodą, skargi wnoszonej do Sądu Administracyjnego, stanowi realizację zadań Wojewody Opolskiego i nie oznacza, że skarga ta jest dotknięta brakiem formalnym, którego ewentualne nieuzupełnienie w wyznaczonym przez Sąd terminie skutkowałoby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miejska, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały Nr XXIII/235/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Biała, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego na naruszenie przez Gminę Biała, art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, iż jest on całkowicie trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podziela stanowisko Wojewody Opolskiego, co do sprzeczności zapisu "... posiadające czynne prawo wyborcze" zawartego w § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Białej z przepisem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można się zgodzić z interpretacją tegoż przepisu ustawy o samorządzie gminnym, według której w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. We wskazanej delegacji ustawowej, zdaniem Sądu, nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Następnie trzeba wskazać, iż zarówno, w art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje, więc na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze tej gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy. Wobec tego, stwierdzenie strony przeciwnej, wskazujące na zgodność § 5 ust. 1 uchwały z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie ma żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Przeto zawężenie pojęcia mieszkańca gminy do osoby posiadającej "czynne prawo wyborcze", jest rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tut. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1116/02, niepublikowany), iż "wśród zasad i trybu decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. Wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze – art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)". Stąd też przyjąć należy, iż ograniczenie liczby osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach wyłącznie do tych, co posiadają czynne prawo wyborcze stanowi naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych. Nieuprawnione jest także powoływanie się Gminy Biała na niezakwestionowanie uchwały i opublikowanie przez właściwe organy nadzoru, albowiem publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym danego województwa nie oznacza automatycznie, że jest ona zgodna z prawem. Z tych przyczyn, Sąd, w trybie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę w całości, a z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżona uchwała nie może być w tej części wykonana.