II SA/Op 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu na rzecz A Spółka z o.o. w P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ pierwszej instancji – Powiatowy Lekarz Weterynarii w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], po przeanalizowaniu wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 6 i 11 lutego 2009r., udokumentowanej protokołami kontroli nr [...]oraz [...] nr [...], wymierzył firmie: A Sp. z o.o. w P., [...] ul. [...], karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych, dodatkowo orzekając, stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 130 § 3 K.p.a., o natychmiastowej wykonalności decyzji. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2008r., Nr 145, poz. 916 ze zm.), art. 27 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, art. 4 ust. 3 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004r. str.1). Decyzja wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do odwołania się do Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu, została doręczona stronie – A Sp. z o.o. w P., natomiast jej kopię organ doręczył na adres [...], ul. [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, określona jako "[...], ul. [...], A Sp. z o.o. w P., ul. [...]", wnosząc bezpośrednio do organu odwoławczego pismo zatytułowane "odwołanie". Pismo to zostało wniesione w terminie ustawowym do wniesienia odwołania a podpisane zostało przez S. B. – Kierownika Sklepu oraz A. G. – Kierownika Okręgu ds. [...] A Sp. z o.o. Organ odwoławczy – Inspekcja Weterynaryjna Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu, pismem z dnia 23 kwietnia 2009r., skierowanym do A Sp. z o.o. w P., w związku z odwołaniem od decyzji Nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii, wniesionym przez [...], wezwał stronę do przesłania aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego bądź pisemnego potwierdzenia aktualności odpisu z dnia 13 lutego 2009r., będącego w posiadaniu tegoż organu. Organ odwoławczy jednocześnie zawiadomił stronę, że z uwagi na brak wskazanego dokumentu rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie 7 dni od daty otrzymania "aktualnego odpisu lub wskazanego oświadczenia". Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. z 2007r., Nr 121, poz. 842 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. w związku z art. 205 § 1 Kodeksu spółek handlowych, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...], A Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], wymierzającej w/w Firmie karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych – jako wniesionego przez osoby nieuprawnione do reprezentacji Spółki. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że sposób reprezentowania spółki określa umowa spółki, stosownie do normy zawartej w art. 205 § 1 Kodeksu spółek handlowych. Dodając, że z aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] dostarczonego przez stronę odwołującą się w dniu 9 kwietnia 2009r. wynika, że osobami uprawnionymi do reprezentowania Spółki są dwaj członkowie zarządu działający wspólnie, którzy zostali wymienieni w dziale 2 odpisu z 24 lutego 2009r. Natomiast, jak wywodził organ odwoławczy, żadna z osób podpisanych na odwołaniu nie została ujawniona w tym dziale w odpisie KRS nr [...], a tym samym nie była uprawniona do reprezentacji i składania oświadczeń woli w formie odwołania, od wydanych w stosunku do Spółki decyzji. Z uwagi na powyższe, organ II instancji uznał, że złożone odwołanie jako niepochodzące od organu uprawnionego do reprezentacji strony nie mogło zostać rozpatrzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca A Sp. w o.o. w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy zarzucając, iż stanowisko organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest stanowczo zbyt rygorystyczne w świetle art. 7 i 8 K.p.a. Skarżąca zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że spółka A może być reprezentowana przez dwóch członków zarządu działających łącznie lub przez jednego członka zarządu działającego łącznie z prokurentem. Jednocześnie podniosła, że zgodnie z art. 32 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym strona może być reprezentowania przez pełnomocnika, wywodząc, iż pełnomocnikiem, stosownie do art. 33 § 1 K.p.a., może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Skarżąca podkreśliła, że osoby które wniosły odwołanie były należycie umocowane do reprezentowania Spółki albowiem zarząd A udzielił im dnia 1 stycznia 2009r. pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki przed wszystkim organami administracji publicznej we wszystkich sprawach związanych z działalnością [...] w O. Skarżąca argumentowała, że zgodnie z art. 63 i 128 K.p.a. odwołanie jest niesformalizowanym, co do treści i formy, środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, co oznacza, że odwołanie powinno spełniać warunki formalne podania. Zgodnie zaś z art. 64 § 2 K.p.a., w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania, organ zobowiązany jest wezwać stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni wraz z pouczeniem, iż nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej, okoliczności sprawy nie pozostawiały wątpliwości, że stroną odwołującą się od decyzji pierwszoinstancyjnej jest Spółka A Sp. z o.o. w P., działająca przez swoich pracowników umocowanych do reprezentowania spółki w sprawach dotyczących [...] w O., stanowiącego wyodrębnioną i samodzielną jednostkę organizacyjną spółki. Omyłkowe oznaczenie w odwołaniu strony jako "[...]" w żadnym wypadku nie stało na przeszkodzie rozpatrzenia odwołania, bowiem organ zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. powinien był wezwać skarżącą do prawidłowego oznaczenia strony i do wykazania należytego umocowania osób wnoszących odwołanie do reprezentacji spółki. W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2009r. skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w skardze, akcentując, że korespondencja w przedmiotowej sprawie była kierowana przez organy obu instancji zarówno do skarżącej Spółki jak i do [...], stąd bezpodstawne było stwierdzenie organu odwoławczego iż odwołanie zostało rozpoznane "mimo iż winno być złożone przez podmiot jakim jest spółka A z/s w P. a nie jej Oddział, nieposiadający samodzielności organizacyjnej, jakim jest Oddział w O.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ zarzucił, iż twierdzenie skarżącej, że osoby podpisane pod odwołaniem działały w granicach udzielonego pełnomocnictwa nie polega na prawdzie, zważywszy na niedołączenie przedmiotowych pełnomocnictw do odwołania oraz z uwagi na niewykazanie opłacenia należną opłatą skarbową, pełnomocnictw udzielonych A. G. i S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z zarzutami skargi, dotyczącymi popełnionych przez organ odwoławczy uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, należało się zgodzić. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Opolskiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub jego wniesienie z uchybieniem terminu. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, i co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu rozważań Sąd wskazuje, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, np. wynikające z art. 64 K.p.a. Równocześnie podnieść należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. i skonkretyzowaną w art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot spełniający przesłanki określone w art. 18, 29 i 30 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Tryb wnoszenia odwołania określonego w art. 129 § 1 K.p.a. musi być przestrzegany zarówno przez stronę, jak i przez organ. Jest to spowodowane tym, że tryb ten nie został oparty na elementach formalnych, lecz wiąże się przede wszystkim ze względną dewolutywnością tego środka zaskarżenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 str. 515). Konieczność przestrzegania trybu wnoszenia odwołania oznacza m.in. że w stosunku do odwołania będzie miał w pełni, zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy będzie zobowiązany przekazać odwołanie organowi I instancji, jeżeli otrzyma je bezpośrednio od strony. Dzięki pośredniemu charakterowi odwołania organ, którego decyzja została zakwestionowana, będzie mógł dokonać weryfikacji swej decyzji i będzie mógł ją zmienić na zasadach określonych w art. 132 K.p.a., po drugie strona wnosząca odwołanie nie będzie zobowiązana do ustalenia, który organ jest organem odwoławczym w sprawie. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. odwołanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu, winno być uznane za wniesione z zachowaniem terminu ustawowego (tak NSA w wyroku z dnia 5 marca 1999r, I SA1100/98, LEX 47353). Natomiast zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie, jakim jest odwołanie, nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym niż w § 1 cyt. przepisu, organ administracji winien wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 K.p.a. Zatem, jeżeli odwołanie zawiera uchybienie formalne, takie jak np. brak podpisu wnoszącej je osoby, organ powinien wezwać autora odwołania do usunięcia braku w trybie art. 64 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988r. III ARN 7/88, OSNCP 1990/9/17). Zauważyć przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że uzasadnienie znajduje praktyka określania już w wezwaniu o usunięcie braków formalnych rodzaju dokumentu potwierdzającego umocowanie osoby do reprezentowania osoby prawnej, którego autentyczność i zgodność z prawem nie powinna budzić wątpliwości, jakim jest w odniesieniu do spółek prawa handlowego, aktualny odpis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Warto dodać, że brak umocowania pełnomocnika nie będzie przesądzał o nieskuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, ponieważ zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 K.c.) istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika - wyrok NSA z dnia 21 września 2001r. I SA 335/00, LEX, 55745. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, że organ w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zobowiązany jest do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, ustalającego, czy odwołanie pochodzi bezpośrednio od strony postępowania administracyjnego bądź czy zostało wniesione przez skutecznie ustanowionego pełnomocnika w tym postępowaniu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a., przed dokonaniem wspomnianych wyżej ustaleń, stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 77 K.p.a. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie można było wykluczyć, że odwołanie zostało wniesione przez stronę, do której skierowano decyzję pierwszoinstancyjną, co potwierdzać mogła treść pieczęci nagłówkowej, w którą zaopatrzono pismo z dnia 26 marca 2009r. "odwołanie", a zawierająca oznaczenie firmy strony, zgodnie z treścią ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym, jako "A Sp. z o.o. w P". Okolicznością za tym przemawiającą jest wskazanie w odwołaniu regonu Spółki oraz numeru identyfikacji podatkowej (NIP). Skoro po analizie treści wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym organ miał wątpliwości i uznał, iż odwołanie zostało podpisane przez nieuprawnione podmioty, winien powiadomić o tym stronę i wezwać ją do podpisania odwołania, bądź wezwać pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Niedokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciążał organ z urzędu, a jego bierność stanowiła naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenie wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części bądź tylko do niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzające ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Uzasadnionym jest przypomnieć, że celem postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 7 K.p.a. - jest załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem, obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, by określony w ustawie cel zrealizować. Słusznie zatem skarżąca podniosła, iż w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości, czy odwołanie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, winien był przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające, a nie wykorzystywać możliwość załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym (na podstawie art. 134 K.p.a.), będącą co do zasady ostatecznością. Nie można również podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że brak uiszczenia należnej opłaty skarbowej oznacza, że pełnomocnictwo zostało udzielone nieskutecznie. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest jedynie okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa, żadnych wymogów szczególnych w tym zakresie nie zawiera również ustawa z dnia 09 września 2000 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2532 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2a tej ustawy normuje bowiem tylko przedmiot opłaty skarbowej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego.