II SA/Op 196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem B. C.. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Skarżąca wnioskiem z dnia 5 lipca 2013 r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i ze sprawowaniem opieki nad mężem, który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 2 lutego 2013 r. zaliczony został do kręgu osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem tym nie ustalono daty powstania niepełnosprawności oraz przyjęto, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 18 stycznia 2012 r. Ze złożonego oświadczenia skarżącej i jej męża wynikało, że nie prowadzą oni działalności gospodarczej ani nie pracują zarobkowo. Ponadto oświadczyli oni, że żyje nadal matka B. C. – B. C. ur. 17 sierpnia 1935 r., natomiast najbliższym członkiem rodziny jest też ich syn, który założył własną rodzinę i zamieszkuje w województwie [...]. Organ I instancji działając na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą lub ustawą o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania żądanego świadczenia, podnosząc, iż skarżąca nie jest krewnym osoby niepełnosprawnej, a żyjący krewni nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, natomiast matka nie została pozbawiona praw rodzicielskich. Ponadto możliwość przyznania świadczenia wyklucza fakt pozostawania męża skarżącej w związku małżeńskim. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania T. C., Kolegium przytoczyło regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokonując ich wykładni doszło do przekonania, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić łącznie wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 ustawy. W ocenie Kolegium uprawnienia do uzyskania spornego świadczenia łączą się z istnieniem po stronie uprawnionej obowiązku alimentacyjnego w ścisłym znaczeniu, wynikającym z gramatycznego brzmienia przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: K.r.o.), tj. jako obowiązku obciążającego wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Obowiązek taki po myśli art. 130 K.r.o. może obciążać także małżonków, ale ustawodawca zawarł w takim wypadku dodatkowy warunek w postaci braku rodziców, pozbawienia ich praw rodzicielskich, małoletniości lub posiadaniem przez nich orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim stanie prawnym świadczenie nie może być przyznane, gdyż matka osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a żyje także syn B. C.. W skardze T. C. podkreśliła, że już od 10 lat zajmuje się niepełnosprawnym mężem, w przeszłości otrzymywała już z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, a niepełnosprawność męża istnieje już od ukończenia przez niego 15 – go roku życia. Gdyby przyjąć argumenty zaskarżonej decyzji musiałaby się rozwieść aby móc otrzymać świadczenie na nowo. Wskazała też na wiek i zły stan zdrowia matki męża oraz na odległość dzielącą jej miejsce zamieszkania od miejsca pobytu syna. Podniosła, że obowiązujący system przepisów dyskryminuje osoby niepełnosprawne co stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami ochrony rodziny i równości wobec prawa. Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które uzasadnia jej uchylenie. Bezspornie podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta, a zwłaszcza jej art. 17 ust. 1 ust 1a i ust. 1b na przestrzeni od listopada 2012 r. do grudnia 2013 r. były poddawane licznym nowelizacjom. Kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy organy w sposób prawnie uzasadniony rozpatrzyły wniosek złożony przez skarżącą na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. Ze względu na zarzut skargi dotyczący posiadania już przez skarżącą prawa do spornego świadczenia na podstawie dotychczasowych przepisów, zwrócić uwagę należało na to, że po myśli art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) "Osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych". Z kolei art. 11 ust. 3 tej ustawy stanowi, że: "Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1". Oznacza to, że z dniem 1 lipca 2013 r. nastąpiło wygaszenie dotychczasowych decyzji administracyjnych przyznających to świadczenie. W sprawie zgodności z Konstytucją tej regulacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r., nr 9, poz. 134), dopatrując się wprawdzie jej niekonstytucyjności, ale jednocześnie przesądzając, że "kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału". W ocenie Trybunału wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy, a przy braku takiej interwencji (tak jak ma to miejsce w wypadku ustawy stanowiącej podstawę dochodzonego przez skarżącą świadczenia) restytucja wygaszonej decyzji oraz powrót do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2013 r. – czego w sposób dorozumiany domagała się skarżąca - nie był możliwy. Wracając do aktualnego stanu prawnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Ponadto zgodnie z art. 1a ustawy "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W ust. 5 pkt 2 ustawy zawarto poza tym zastrzeżenie, że "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: (...) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;" Organy administracyjne dokonując wykładni powyższych przepisów przyjęły, że ich literalne brzmienie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla małżonka osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, przewidzianego w art. 17 ustawy, w sytuacji, gdy żyją oboje lub jedno z rodziców takiej osoby i nie zachodzą w stosunku do nich okoliczności wyłączające z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy. Przyjęto też założenie, że obowiązek alimentacyjny rodzeństwa (brata niepełnosprawnego B. C.) wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego żony. W ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten jest błędny, gdyż opiera się na założeniu, że przepis art. 17 ust. 1a ustawy dotyczy również małżonka osoby wymagającej opieki. Tymczasem już na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi (równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym) wyprzedza tego rodzaju obowiązek innych osób (krewnych). Warto w tym miejscu zacytować fragment uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (System Informacji Prawnej LEX nr 1404019), w którym stwierdzono, że "Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka". Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A z 2008 r., nr 6, poz. 107) wyraził pogląd, że "Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji)". Brak jednoznacznych rezultatów wykładni gramatycznej przywołanych przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy (przepis art. 17 ust. 1a wyłączałby osobę zobowiązaną do opieki i alimentacji w pierwszej kolejności – małżonka osoby wymagającej opieki), nakazuje odstąpienie w tym zakresie od takiej wykładni i posłużenie się wykładnią funkcjonalną (celowościową) z uwzględnieniem elementów aksjologicznych uwarunkowań konstytucyjnych (wykładnia prokonstytucyjna). W takim wypadku wyłączenie, o którym mowa w art. 17 ust. 1a ustawy nie dotyczyłoby małżonka sprawującego opiekę nad ubezwłasnowolnionym. W kwestii dopuszczalności prokonstytucyjnej wykładni szerzej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2082/12 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim rozumieniem wspomnianej regulacji prawnej przemawia też redakcja przepisu art. 17a pkt 1 – 3 ustawy, odnoszącego się wprost do osób w stosunku do których rodzice zachowali władzę rodzicielską (w praktyce do osób niepełnoletnich). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której teoretyczny obowiązek alimentacyjny żyjącego wiekowego i schorowanego rodzica, czy brata niezamieszkującego z osobą wymagającą opieki, pozbawiałby możliwości ubiegania się o zasiłek osoby, która w ramach własnego prawnego obowiązku alimentacyjnego i obowiązku sprawowania opieki tego rodzaju opiekę nad osobą niepełnosprawną sprawuje. Kolegium nie zwróciło przy tym uwagi, że matka B. C. ukończyła już 75 rok życia, co w świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest samoistną przesłanką przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że w celu nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, lekarz orzecznik ZUS musi orzec u danej osoby dwa stany, tj. całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji. Dotyczy to jednak osób, które nie ukończyły 75 roku życia, gdyż ustawodawca przyjął, że osoba, która ukończyła 75 rok życia jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego bez potrzeby weryfikowania jej stanu zdrowia w drodze badania lekarza orzecznika ZUS. Dla nabycia prawa do dodatku nie będzie więc mieć znaczenia fakt, że osoba 75-letnia może zachować zdolność do samodzielnej egzystencji, a nawet zdolność do pracy (w tym sensie można mówić o fikcji prawnej) – zob. M. Bartnicki: komentarz LEX do art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jeśli chodzi o wyłączenie prawa do świadczenia, które zdaniem organów obu instancji ma wynikać z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, to można powołać się na ugruntowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne; przykładowo w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 wywiedziono, że "Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a [ustawy o świadczeniach rodzinnych] powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji." Podobnie NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 maja 2013 r. Skoro skarżąca jest małżonką takiej osoby, to należało przyjąć, że wspomniane wyłączenie jej nie dotyczy. Organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a. nie poczyniły w sprawie żadnych ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą pozostałych przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia i nie zawarły w uzasadnieniu żadnego odniesienia do okoliczności uzasadniających odstąpienie od stanu faktycznego i prawnego w jakim przyznano jej świadczenie decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr SKO.I/40/1082/2012/śr. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny wniosku T. C. z dnia 5 lipca 2013 r. pod kątem spełniania przez nią przesłanek wynikających ze znowelizowanego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem powyższych uwag, dotyczących jego wykładni. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane decyzje wydano z naruszeniem wskazanych i opisanych przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. Orzeczenie z pkt 2 wyroku wynika z brzmienia przepisu art. 152 P.p.s.a.