II SA/Op 198/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz [...] orzekł o wymeldowaniu J. W. z pobytu stałego w K., przy ul. [...]. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przepisy przywołanej ustawy mają przede wszystkim charakter porządkowy, a ich głównym celem jest zgodność rejestracji osoby w danym miejscu ze stanem faktycznym. Wyjaśnił, iż celowi temu służy uprawnienie organów administracji do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby bez jej oświadczenia woli w sytuacji, o której stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy. Zaznaczył przy tym, iż zameldowanie jest tylko rejestracją pobytu i nie rodzi żadnych skutków prawnych w stosunku do lokalu. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek K. W., który pismem z dnia 17 lutego 2005 r. wystąpił do Burmistrza [...] o wymeldowanie byłej żony J. W. z mieszkania przy ul. [...] w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdzono, iż mieszkanie stanowi własność J. i K. W. Dalej organ wyjaśnił, iż z protokołu przesłuchania J. W. wynika, iż nie zamieszkuje ona w spornym lokalu od ponad roku. W dniu 23 lutego 2004 r. zameldowała się na pobyt czasowy w mieszkaniu przy ul. [...] w K. i pobyt ten kontynuuje do 23 lutego 2006 r. J. W. sama potwierdziła jedynie odwiedziny, a nie zamieszkiwanie, w lokalu przy ul. [...]. Przyznała ponadto, iż zmuszona była opuścić dotychczasowe miejsce pobytu stałego, za co winą obciążyła byłego męża. Na podstawie ustalonych faktów, organ przyjął, iż w pełni odpowiadają one hipotezie art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy, albowiem J. W. bez wymeldowania się opuściła miejsce swego dotychczasowego pobytu stałego i nie dokonała wymeldowania. Ponadto organ stwierdził, iż ewidencja ludności nie jest formą rozstrzygania sporów rodzinnych. W odwołaniu J. W. podniosła, iż sytuacja życiowa zmusiła ją do chwilowego opuszczenia mieszkania przy ul. [...] w K., do czasu zawarcia ugody z byłym mężem, bądź rozstrzygnięcia sprawy majątkowej przez sąd. Wywodziła, że w chwili obecnej nie może przebywać pod wskazanym adresem, gdyż były mąż nadużywa alkoholu, po spożyciu którego jest w stosunku do niej agresywny. Odwołująca się zaznaczyła, iż chwilowe opuszczenie przez nią mieszkania, do czasu uregulowania spraw mieszkaniowych, ma na celu uniknięcie drażliwych i niebezpiecznych dla niej sytuacji. Obecnie chwilowo przebywa w K., przy ul. [...], gdzie w zamian za opiekę nad starszą osobą ma zagwarantowane mieszkanie. Uczyniła jednak zadość obowiązkowi meldunkowemu i dokonała zameldowania na pobyt czasowy, pod adresem pod którym chwilowo przebywa. Jednocześnie odwołująca się oświadczyła, iż miejsce jej pobytu stałego znajduje się przy ul. [...]. Tam też znajdują się jej wszystkie rzeczy i dokumenty. Opuszczając mieszkanie zabrała z niego bowiem jedynie rzeczy osobiste tj. ubrania i kosmetyki. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wymeldowania J. W. z pobytu stałego przy ul [...] w K. Decyzję wydał na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Organ odwoławczy ocenił, że nie nastąpiło trwałe opuszczenie miejsca pobytu stałego. J. W. przebywa przy ul. [...] w K., gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy. Za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące uważa się natomiast w szczególności pobyt ze względów rodzinnych (podstawa prawna art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przywołując przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie wyraził wątpliwości co do czasowego charakteru pobytu J. W. i nie podejmował rozstrzygnięcia o ustanowieniu charakteru jej pobytu przy ul [...]. Przyjął jedynie, w dniu 23 lutego 2004 r., zgłoszenie o pobycie czasowym ponad 2 miesiące do rejestracji. Zameldowanie na pobyt czasowy ponad 2 miesiące, w tej samej miejscowości lecz pod innym adresem, nie wymaga od osoby wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wojewoda uznał, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy oraz wyjaśnienia J. W., przedstawione w odwołaniu, które jak stwierdził wiążą się ściśle z jej wyjaśnieniami złożonymi do protokołu 28 lutego 2005 r., że wymeldowanie J. W. w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy nie jest możliwe. Nie wystąpiła bowiem istotna przesłanka, jaką jest opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez wymeldowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. W. zarzucił zaskarżonej decyzji sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez uznanie, że J. W. nie opuściła dotychczasowego miejsca stałego pobytu tj. lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] oraz naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez przyjęcie braku przesłanek koniecznych do wymeldowania. Jednocześnie K. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż J. W. opuściła mieszkanie przy ul. [...] z początkiem 2002 r., przenosząc swoje centrum życiowe do lokalu znajdującego się w tym samym mieście, przy ul. [...], gdzie przebywa na stałe. Wskazał, powołując się na protokół przesłuchania, iż J. W. przyznała, że od około jednego roku przebywa w lokalu przy ul. [...], z zamiarem kontynuowania tego pobytu. Spełnia tym samym warunek wymeldowania w trybie art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przywołując przepis art. 8 ustawy, skarżący stwierdził, iż J. W. nie wykazała okoliczności uzasadniających zameldowanie jej na pobyt czasowy trwający ponad dwa miesiące, w miejscu w którym przebywa. Podniósł, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą w postaci bezpodstawnego, dowolnego uznania, że J. W. nie opuściła dotychczas zajmowanego miejsca stałego pobytu. Wadliwej interpretacji zapisu protokołu przesłuchania nie uzasadnia przy tym argumentacja organu, powołująca się na twierdzenie J. W., która legła u podstaw przekonania o braku przesłanek do wymeldowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, iż fakt zameldowania na pobyt czasowy pod innym adresem, nie może powodować sankcji w postaci wymeldowania decyzją administracyjną z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Ponadto wskazał, iż zameldowanie na pobyt czasowy na okres ponad 2 miesiące, w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem nie wymaga wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie odnotować należy, iż w myśl art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przepis ten jednoznacznie określa przesłanki, od wystąpienia których uzależnione zostało uznanie pobytu za stały. Należy przy tym zaznaczyć, iż obydwie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Samo przebywanie pod oznaczonym adresem, nawet jeśli ma charakter dobrowolny i trwały, nie przesądza bowiem o stałym charakterze pobytu. Musi być ono połączone z wolą przebywania. Również sam zamiar stałego pobytu w oznaczonym miejscu, nie przesądza o stałym jego charakterze. Musi mu towarzyszyć przebywanie pod oznaczonym adresem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów. Od pobytu stałego należy odróżnić pobyt czasowy, który w myśl art. 7 w/w ustawy charakteryzuje się przebywaniem bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Zauważyć należy, iż zasadnicza różnica pomiędzy obydwoma rodzajami pobytu sprowadza się do zamiaru osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu. Wskazać również należy, iż nakładając na obywateli obowiązek meldunkowy ustawodawca przyjął, iż jak stanowi art. 8 ustawy, osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 2 miesiące obowiązana jest zameldować się na pobyt stały. Zameldowanie na pobyt czasowy trwający dłużej niż 2 miesiące dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 8, do których zalicza się m.in. pobyt ze względów rodzinnych. Materialne przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego uregulowane zostały w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Badając zasadność wniosku o wymeldowanie należy zatem ustalić czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym przesłanka ta jest spełniona jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Należy mieć również na uwadze, iż "opuszczenie miejsca pobytu stałego" stanowiące hipotezę omawianego przepisu, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym, niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Ma to istotne znaczenie przy ocenie, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma natomiast to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA 1989/2/72). Tak skonstruowana przesłanka zawierająca zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała. Zarówno element przedmiotowy, czyli fizyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego, jak i element podmiotowy, tj. zamiar innego zlokalizowania centrum życiowego przez osobę, są możliwe do ustalenia w drodze wyjaśnienia różnorodnych okoliczności faktycznych. W szczególności chodzi o fizyczne przebywanie w określonym miejscu, cel przebywania w tym miejscu i cel w jakim to miejsce, na pewien czas, jest opuszczone, przyczyna opuszczenia miejsca pobytu. Jest to o tyle istotne, że w przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego z powodu przymusu fizycznego, psychicznego, czy też uniemożliwienia dostępu do lokalu z powodu wymiany zamków w drzwiach, nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 80643). Ważne jest także ustalenie głównego mieszkania (o ile osoba przebywa w jednym okresie w kilku mieszkaniach), w którym osoba gromadzi swoje przedmioty codziennego użytku (meble, odzież, obuwie, sprzęt gospodarstwa domowego). Istotne w tym względzie mogą być wypowiedzi osoby dotyczące jej miejsca pobytu stałego kierowane do innych osób , zachowania się osoby w różnych miejscach, w których przebywa, wskazujące na to, jak traktuje każde z mieszkań. Powyższe uwagi pozwalają na rozważenie kwestii spornej w niniejszej sprawie, związanej z zaistnieniem materialnych przesłanek wymeldowania, zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Konieczne wydaje się omówienie wzajemnej relacji dwóch meldunków dokonanych przez organ meldunkowy, właściwy zarówno dla zameldowania J. W. na pobyt stały, jak i na pobyt czasowy. Stosunek ten polega na tym, że w postępowaniu o wymeldowanie osoby z pobytu stałego, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy prowadzący ewidencję ludności, jest związany stanowiskiem wyrażonym poprzez czynność materialno – techniczną lub decyzję o zameldowaniu osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy (art. 47 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 oraz art. 10 – 12 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Związanie to polega na tym, że decyzją o wymeldowanie z pobytu stałego nie można kwestionować czasowego charakteru dokonanego meldunku, wynikającego z dokonania czynności materialno – technicznej zameldowania na pobyt czasowy i przyjmować, że w czasie dokonania tej czynności pobyt osoby objętej postępowaniem meldunkowym, pod adresem pobytu czasowego, miał w rzeczywistości charakter stały. Taka ocena może być dokonana poprzez uchylenie czynności materialno – technicznej zameldowania, na podstawie art. 47 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. uchwała SN z dnia 31 października 1991 r., sygn. akt II AZP 6/91, OSNC 1992/4/51; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt V SA 3871/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 84486; Marta Armata, glosa do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 1346/89, OSP 1992/9/199). Tymczasem organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia podjętej przezeń decyzji, powiązał opuszczenie przez J. W. miejsca pobytu stałego przy ulicy [...], w K., z okresem w którym zameldowana ona została na pobyt czasowy, w K., przy ulicy [...]. W rezultacie takiego ustalenia wymeldował J. W. z pobytu stałego. W ten sposób organ I instancji naruszył przepis art. 15 ust.2 oraz art. 47 ust.2 w związku z art. 7 – 8 i art. 10 – 12 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję I instancji. Przedwcześnie jednak organ odwoławczy przyjął, że nie wystąpiły przesłanki wymeldowania J. W. z pobytu stałego. Przede wszystkim, mimo opisanego wyżej związania zameldowaniem na pobyt czasowy, nie jest wykluczone, w postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego, ustalenie o zmianie okoliczności faktycznych, która to zmiana nastąpiła po dokonaniu zameldowania na pobyt czasowy, w charakterze pobytu osoby, pod nowym adresem. Takie rozumienie obowiązków ewidencyjnych osoby potwierdza wprost przepis art. 12 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nakładający na osobę zameldowaną na pobyt czasowy obowiązek dokonania odpowiedniego zameldowania, w ciągu następnej doby, od m.in. zmiany pobytu czasowego na stały. Nie chodzi w tym przypadku o przedłużenie pobytu czasowego ponad zgłoszony czas jego trwania, gdyż okoliczność ta stanowi inną przesłankę hipotezy art. 12 ust.2 omawianej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że ewentualne niedokonanie zmiany meldunku czasowego na stały, mimo że nastąpiła zmiana charakteru pobytu pod tym samym adresem (z pobytu czasowego na pobyt stały), jest możliwa do ustalenia w postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego spod innego adresu, prowadzonym na podstawie art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W postępowaniu tym obowiązuje, wyrażona w art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej, którą w zakresie postępowania dowodowego konkretyzuje przepis art. 77 § 1 K.p.a. Wynika z niego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymogu sformułowanego w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organy administracji nie wyjaśniły bowiem istotnych, z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja, oparta została jedynie na przesłuchaniu J. W. Nie przeprowadzono oględzin, które pozwoliłyby ustalić w jakim zakresie w mieszkaniu przy ulicy [...] zgromadzone są przedmioty świadczące o istnieniu tam centrum życiowego J. W. Nie zbadano i nie rozpatrzono okoliczności dokonania przez K. W. wymiany zamków w drzwiach wejściowych mieszkania przy ulicy [...]. Wreszcie, nie odniesiono się do zaoferowanych przez skarżącego, w trakcie przesłuchania w dniu 7 marca 2005 r., dowodów z zeznań świadków (sąsiadów z mieszkania przy ulicy [...] oraz sąsiadów mieszkania przy ulicy [...], gdzie J. W. zameldowała się na pobyt czasowy). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 tej ustawy. Koszty postępowania należało zasądzić na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu (...). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O ile organ odwoławczy uzna, że uzupełnienie materiału dowodowego będzie możliwe w ramach instytucji przewidzianej przepisem art. 136 K.p.a., wyda rozstrzygnięcie reformatoryjne unormowane w art. 138 § 1 k.p.a. Ocena odmienna powinna skutkować decyzją kasacyjną, określoną w art. 138 § 2 K.p.a.