II SA/Op 198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie: NSA Joanna Kuczyńska WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: referent-stażysta Agnieszka Drozd po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na czynność materialno-techniczną Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę. Pismem z dnia 3 marca 2006 r. skarżący R. K. wystąpił do Starosty Opolskiego z żądaniem zwrotu kwoty 425 zł, jaką uiścił w związku z rejestracją samochodu marki Ford "Fokus" w dniu 22 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu podniósł, iż pojazd nabył w dniu 4 maja 2004 r., a przy odbiorze dokumentów rejestracyjnych w dniu 22 czerwca 2004 r. został zobligowany do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł, która to opłata znacznie przekroczyła wysokość rzeczywistych kosztów wydania tego rodzaju dokumentu. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na przepis art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wskazując na nielegalność tego rodzaju opłaty jako nieekwiwalentnej w stosunku do rzeczywistego kosztu druku i dystrybucji dokumentu. W ocenie skarżącego rzeczywisty koszt wydania karty pojazdu nie przekracza 75 zł. Organ odmawiając pismem z dnia 14 marca 2006 r., nr [...], zwrotu żądanej kwoty powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), zgodnie z którym opłata wynosi 500 zł. Wskazał też, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzający sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia z porządkiem konstytucyjnym ustalił, iż przepis ten utraci moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. W dniu 22 marca 2006 r. skarżący wniósł do Starosty Opolskiego pismo nazwane zażaleniem, kierowane do Wojewody Opolskiego, w którym powtórzył zasadniczą argumentację wniosku oraz sformułował prośbę, aby Wojewoda Opolski wezwał Starostę Opolskiego o usunięcie naruszenia prawa. Przesyłając zażalenie skarżącego Wojewodzie Opolskiemu organ I instancji w piśmie z dnia 28 marca 2003 r. podtrzymał swoją argumentację i odpis tego pisma wysłał skarżącemu. W dniu 14 kwietnia 2006 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na pismo Starosty Opolskiego z dnia 14 marca 2006 r., w której zarzucił bezzasadne zastosowanie przez organ przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Podniósł, iż przepis ten zawyżył wysokość opłaty za kartę pojazdu przez to, że wykroczył poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie na skutek objęcia opłatą nie tylko kosztów druku i dystrybucji karty pojazdu, ale i kosztów związanych z ewentualną utylizacją pojazdu. Ustanowiona w spornym przepisie opłata stanowi rodzaj daniny publicznej, która może być nałożona tylko w ustawie. Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił stan faktyczny i przebieg postępowania w sprawie, akcentując fakt, że postanowieniem z dnia 2 lutego 2006 r., nr II SA/Op 377/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę R. K. na pierwotną odmowę zwrotu opłaty związanej z rejestracją pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należało poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności skargi i spełnienia przez skarżącego warunków formalnych, umożliwiających jej wniesienie. Wątpliwości budzić może sprawa zakwalifikowania pisma starosty Opolskiego, dotyczącego odmowy zwrotu uiszczonej przez skarżącego R. K. opłaty za kartę pojazdu, z punktu widzenia hipotezy przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PPSA. Przepis powyższy ustanawiając ramy przedmiotowe postępowania sądowoadministracyjnego, posługuje się dla niektórych form działania administracji publicznej formułą "inne, niż określone w pkt 1-3 [decyzja administracyjna lub postanowienie] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." Aby ocenić charakter prawny zaskarżonego aktu należało poczynić kilka odniesień do uwarunkowań materialnoprawnych, w jakich został on wydany. Ustawową podstawę pobierania przez właściwy organ opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 prawa o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Problemem charakteru prawnego samej opłaty, zajął się Trybunał Konstytucyjny, który przyjął w tej mierze m. in., że opłatę za kartę pojazdu ustanowioną w wysokości przewyższającej rzeczywistą wartość czynności, która uzależniona jest od jej wniesienia należy kwalifikować do rzędu opłat publicznoprawnych o charakterze podatkowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) wskazano, iż opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. (...) podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Uwzględniając i aprobując powyższe stanowisko Trybunału przyjąć należało, że przy prawidłowo skonstruowanych przepisach określających wysokość opłaty za kartę pojazdu nie istnieją żadne wynikające z przepisów prawa podstawy do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Przedmiotem sporu, w niniejszej sprawie, nie jest czynność pobrania opłaty przez organ administracyjny, ani informacja organu o obowiązku uiszczenia opłaty, skierowana do strony postępowania rejestracyjnego, przed pobraniem opłaty. Przedmiotem tym jest czynność o charakterze materialnotechniczym, polegająca na odmowie zwrotu już uiszczonej przez stronę opłaty, która w ocenie strony była opłatą nienależną na skutek jej zawyżenia. Dalsze rozważania nie mogą zatem dotyczyć możliwości i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności związanych z pobraniem opłaty. Trzeba natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma odmawiającego zwrotu uiszczonej już opłaty za kartę pojazdu. W odniesieniu do tego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przywołanej wyżej argumentacji wynika, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Nie jest także postanowieniem. Spełnia więc warunek w postaci bycia "innym, niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością". Przed dalszymi wywodami warto jeszcze zauważyć, że nie ma praktycznego znaczenia zaliczenie zaskarżonego pisma do "aktów" lub "czynności", zwłaszcza że nie stanowią one różnych form działania administracji (por. J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 5, s. 3). Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. W konsekwencji przyjąć należy, że wyartykułowana przez Starostę na piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Na tego rodzaju czynność przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 116 in.) i zasługuje on na pełną akceptację także na gruncie rozpoznawanej sprawy. W przekonaniu Sądu skarżący spełnił też wymóg uprzedniego (przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego) wezwania na piśmie właściwego organu w trybie art. 52 § 3 PPSA, do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie skarżący nazwał swoje pismo zażaleniem adresowanym do Wojewody Opolskiego, ale pismo to zostało wysłane do organu właściwego, a z jego treści wynikało, iż skarżący kwestionuje stanowisko tego organu, zajęte w piśmie będącym reakcją na żądanie zwrotu opłaty i expressis verbis zamieszczono w nim żądanie usunięcia naruszenia prawa przez organ właściwy (Starostę Opolskiego). Zachowany został przewidziany wzmiankowanym przepisem czternastodniowy termin. Zachowany został przy tym trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, ponieważ organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 28 marca 2006 r. (pismo przewodnie skierowane do Wojewody Opolskiego, którego odpis doręczono skarżącemu), natomiast skargę wniesiono za pośrednictwem organu właściwego w dniu 14 kwietnia 2006 r. W sprawie nie zachodzi poza tym wypadek powagi rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 PPSA), gdyż regulacja ta dotyczy wyłącznie spraw rozstrzygniętych wyrkiem orzekającym co do istoty sprawy, podczas gdy z akt sprawy II SA/Op 377/05, na które powołał się organ, wynika, iż uprzednia skarga R. K., wniesiona w związku z żądaniem zwrotu przedmiotowej opłaty, została odrzucona z przyczyn formalnych. Nie ma też przeszkód prawnych ku temu, by po prawomocnym odrzuceniu skargi z powodu nie wyczerpania obowiązującego trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, osoba zainteresowana wystąpiła ponownie o dokonanie określonej czynności materialno – technicznej. W takim stanie rzeczy należało przystąpić do merytorycznej kontroli zgodności z prawem wyrażonej przez Starostę Opolskiego odmowy zwrotu na rzecz skarżącego opłaty za kartę pojazdu. W cytowanym już wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., w pkt. I Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż: § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt II orzekł, że przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności czynności materialno – technicznej, opartej na przepisach uznanych za niekonstytucyjne w części I wyroku TK, ma orzeczenie zawarte w części II. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając wniosek przedstawicieli Ministra Transportu i Budownictwa, uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Wątpliwości budzić musi przede wszystkim sprawa dopuszczalności pominięcia stosowania - przy ocenie legalności różnego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych przez sądy administracyjne - aktów prawnych rangi podustawowej, które były przedmiotem badania ze strony Trybunału Konstytucyjnego i których niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem tego Trybunału z jednoczesnym odłożeniem w czasie utraty mocy zakwestionowanego aktu prawnego (wejścia w życie orzeczenia Trybunału). Z jednej bowiem strony kwalifikowana wada prawna przepisu rangi podustawowej, jaką jest niezgodność z Konstytucją oraz przepisami ustawy, jawi się jako wada pierwotna, istniejąca już w dacie wejścia w życie takiego przepisu prawnego i sąd administracyjny nie jest pozbawiony możliwości pominięcia dotkniętego taką wadą przepisu bez potrzeby uciekania się do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym zbadania konstytucyjności takiej regulacji prawnej, z drugiej zaś strony Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na skutki materialnoprawne i formalnoprawne, jakie wywołuje odroczenie mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, przyjmując przykładowo w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 (OTK-A z 2005 r., nr 5, poz. 51), iż "odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową wcale nie nakłada na ustawodawcę obowiązku utrzymania w mocy tych przepisów aż do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu. Jest nawet, generalnie rzecz biorąc, bardzo pożądane, żeby stan niekonstytucyjności został przez ustawodawcę usunięty przed upływem tego terminu, który wyznaczył Trybunał. Natomiast sądy i inne organy stosujące prawo mają obowiązek stosowania zaskarżonych przepisów przez cały okres ich pozostawania w mocy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05)". W ocenie składu Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę odsunięcie w czasie przez Trybunał Konstytucyjny daty wejścia w życie swego orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność regulacji prawnej rangi podustawowej lub odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny daty utraty mocy obowiązującej takiego niekonstytucyjnego przepisu, ma dwojakie skutki prawne dla Sądu Administracyjnego, stającego przed koniecznością oceny legalności aktu administracyjnego opartego na tym przepisie. Procesowym skutkiem będzie niemożność samodzielnego stwierdzania niezgodności przepisu z konstytucyjnym i ustawowym ładem prawnym, a w konsekwencji niemożność odmowy jego zastosowania ex tunc, to jest do oceny decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności administracyjnych podjętych przed ustaloną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego datą utraty jego mocy (wejścia w życie orzeczenia Trybunału), natomiast w sferze materialnoprawnej skutek polegał będzie na konieczności akceptacji prawidłowego zastosowania niekonstytucyjnego przepisu prawa przez organ administracji publicznej w okresie przed ustaloną przez Trybunał datą utraty jego mocy obowiązującej. Przemawia za tym przede wszystkim pozycja prawna i ustrojowe usytuowanie Trybunału Konstytucyjnego, jako podstawowego organu uprawnionego, zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, do kontroli zgodności z Konstytucją i ładem ustawowym różnego rodzaju aktów prawnych. Ze względu na powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji), również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 23 stycznia 2004 r., sygn. III CZP 112/03, (Wokanda z 2004, nr 7-8, poz. 8) uznał, iż jest związany wyrokiem Trybunału także w zakresie, w jakim przesądza on o terminie utraty mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją przepis. Stwierdził ponadto, że z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika wyraźnie, że jeśli Trybunał odracza utratę mocy obowiązującej przez wadliwą normę, to zachowuje ona moc przez okres wskazany w orzeczeniu. To zaś oznacza, że sądy i inne podmioty powinny stosować tę normę. Jej pominięcie w tym okresie oznaczałoby w istocie przekreślenie sensu odroczenia, a więc i sensu art. 190 ust. 3 Konstytucji. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00 (zb. LEX nr 57237) i kilku innych orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 stycznia 2004 r. Poglądy te należy zaaprobować. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić wypada, iż zaskarżona czynność materialno - techniczna datowana jest na 14 marca 2006 r., natomiast mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Oznacza to, że ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ani powoływane w toku postępowania sądowo – administracyjnego przepisy Traktatu z dnia 25 marca 1957 ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2 ze zm.) nie pozwalają Sądowi na pominięcie niekonstytucyjnego przepisu przy ocenie legalności czynności, podjętej w dacie poprzedzającej określoną przez Trybunał Konstytucyjny datę utraty jego mocy obowiązującej. Tym samym nie istnieje wskazywana przez skarżącego podstawa prawna umożliwiająca ewentualne uwzględnienie skargi. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 PPSA, oddalić skargę.