II SA/Op 200/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk – spraw. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], wdaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt. 15 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) orzekł o pozbawieniu P. P. statusu bezrobotnego z dniem 1 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ podał, iż z dostarczonych w dniu 1 kwietnia 2004 r. dokumentów wynika, że P. P. podjął zatrudnienie (inną pracę zarobkową), a w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu P. P. wywodził w jakich okolicznościach i dlaczego dokonał rejestracji działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w K., bowiem podawana przez media kwota za wpis do ewidencji działalności gospodarczej miała wynosić 1 000 zł, a nie jak dotychczas 120 zł., oraz czynności tej nie można by już dokonać w urzędzie, ale w sądzie. Oświadczył, że dokonując rejestracji nie miał zamiaru prowadzić działalności gospodarczej i zgodnie z pouczeniem uzyskanym przy rejestracji, pismem z dniu 29 listopada 2001 r. poinformował o tym Urząd Skarbowy w K. Jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy, bez prawa do zasiłku, zdecydował się "otworzyć własną działalność gospodarczą" i w dniu 23 marca 2004 r. poinformował Urząd Skarbowy w K., że z dniem 1 kwietnia 2004 r. rozpoczyna działalność gospodarczą. Do odwołania dołączył kserokopie przywołanych wyżej zawiadomień kierowanych do w/w Urzędu. Zaakcentował z całą mocą, że nie prowadził działalności gospodarczej od dnia zarejestrowania do dnia 31 marca 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm). oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że P. P. w dniu 28 maja 2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu 1 kwietnia 2004 r. organ I instancji powziął wiadomość, iż skarżący z dniem 5 listopada 2001 r. zarejestrował pozarolniczą działalność gospodarczą. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż działalność została rozpoczęta 1 grudnia 2001 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - bezrobotny to osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli m. in. nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Domniemanie to jednak może zostać obalone wszystkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Przede wszystkim będą to dowody z ZUS, urzędu skarbowego. Ciężar dowodu, że zarejestrowana działalność gospodarcza nie została podjęta do dnia jej wyrejestrowania, spoczywa na osobie ubiegającej się o uzyskanie statusu bezrobotnego. Organ dodał, że P. P., aby uzyskać status bezrobotnego, powinien wyrejestrować działalność gospodarczą a następnie udowodnić, iż od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności nie podjął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom przyjęcie, że formalny wpis do ewidencji działalności gospodarczej decyduje o pozbawieniu statusu bezrobotnego, pomijając okoliczność, że jej faktycznie nie prowadził, bez zbadania podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Wskazał, że do odwołania załączył zawiadomienie kierowane do Urzędu Skarbowego w K. o nie rozpoczynaniu działalności gospodarczej oraz zgłoszenie o chęci jej podjęcia. Powyższe dowodzi że uprzedził Urząd Skarbowy przed datą podjęcia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, którą faktycznie podjął dopiero z dniem l kwietnia 2004 r. Wojewoda nie ustosunkował się do tych dokumentów, przy czym stwierdził że domniemanie o prowadzeniu działalności w oparciu o wpis do ewidencji obalić można wszelkimi dowodami, w tym z ZUS oraz Urzędu Skarbowego. Dowody takie przedstawił, jednakże nie znalazły one żadnego przełożenia na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącego ciężar dowodu spoczywa nie tylko po stronie odwołującego się, bowiem część tych dowodów wobec braku możliwości ich zdobycia indywidualnie, spoczywa również na organie. Skarżący dodał, że ZUS pomocne w sprawie zaświadczenie wydał dopiero 20 maja 2004 r., a wcześniej odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego okresu przed l kwietnia 2004 r. Zapis z zaświadczenia jest jednoznaczny - taka działalność została faktycznie podjęta dopiero z dniem l kwietnia 2004 r. Skarżący stwierdził, że spełniał od l grudnia 2001 r. do l kwietnia 2004 r. kryteria opisane w art.2 ust. l pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu. Nie zmienia tego fakt, literalnego zapisu w zgłoszeniu o rozpoczęciu działalności, kiedy faktycznie jej nie rozpoczął a zgłosił to przed Urzędami, jak również fakt że działalność ta nie została formalnie wyrejestrowana. Zdaniem skarżącego dommniemanie, o którym wspomina organ odwoławczy zostało obalone dołączonymi dokumentami. Do skargi dodatkowo przedłożył zaświadczenie Urzędu Skarbowego z 19 maja 2004 r. oraz z ZUS-u z 20 maja 2004 r. Powtórzył, że motywem wcześniejszej rejestracji, nie pokrywającej się z datą faktycznie podjętej działalności była chęć uniknięcia zapowiadanych w tym okresie znacznych podwyżek tzw. opłat rejestracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt 5/96. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] pozbawiającą skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Organy obu instancji orzekały w rozpoznawanej sprawie, w trybie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.). Materialnoprawną podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez organ I instancji stanowił przepis art. 13 ust. 3 pkt. 1 powyższej ustawy, z którego wynika, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, pomimo, że Starosta [...] nie wskazał konkretnie tego przepisu, który stanowił, iż bezrobotny to osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli m. in. "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego". Organ I instancji również nie podał w uzasadnieniu decyzji z jakich dokumentów dostarczonych w dniu 1 kwietnia 2004 r., organ wywiódł, że skarżący podjął zatrudnienie (inna pracę zarobkową), oraz z jaką datą. Wadę tego uzasadnienia konwalidował organ odwoławczy, w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), która polega na tym, że ta sama sprawa podlegała dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zadaniem bowiem organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich, co również winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji II instancji (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234; wyrok NSA z 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96 – LEX nr 36196).) Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż P. P. w dniu 28 maja 2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz że w dniu 5 listopada 2001 r. zarejestrował pozarolniczą działalność gospodarczą, której nie wyrejestrował do dnia 1 kwietnia 2004 r., tj do dnia wydania z powyższego powodu decyzji przez organ I instancji w sprawie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu skarżący oświadczył, że zarejestrowanej działalności nie podjął, wskazał okoliczności dlaczego dokonał rejestracji bez zamiaru jej prowadzenia, dołączył kserokopię dokumentu, z którego wynikał zamiar niepodejmowania działalności oraz wskazał, że każdego miesiąca zgłaszając się do Urzędu Pracy składał oświadczenie, że nie osiąga dochodów. W zakresie spornej okoliczności, którą podkreślał skarżący w odwołaniu, że nie podjął pozarolniczej działalności, organ odwoławczy nie wypowiedział się, co do złożonego w sprawie oświadczenia oraz dołączonego dowodu, a co powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie jest bowiem integralną częścią decyzji i pełni funkcję wyjaśniającą rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. np. wyrok NSA w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98 – LEX nr 43041). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził: "Domniemywa się, że zarejestrowana działalność gospodarcza została podjęta z dniem podanym przy wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Domniemanie to jednak może zostać obalone wszystkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Przede wszystkim będą to dowody z ZUS, urzędu skarbowego." Zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie nakazywały udowodnienia w niniejszej sprawie spornej kwestii za pomocą określonych dowodów. Stąd na zasadzie art. 75 kpa dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizacje zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa, poprzez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zadaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie było przede wszystkim, dokonanie oceny materiału dowodowego w spornej kwestii podjęcia lub braku podjęcia działalności gospodarczej. Skarżący w odwołaniu podał motywy zarejestrowania działalności, wskazywał okoliczności i dowody, które jego zdaniem obalają przyjęte domniemanie o prowadzeniu działalności, jednakże organ odwoławczy je przemilczał, nie odniósł się do przedłożonych dokumentów, a zatem nie dokonał ich weryfikacji. Organ administracji, odmawiając uznania dowodu za wiarygodny, powinien wykazać, jakie okoliczności przemawiają za taką oceną dowodu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., III S.A. 879/00 – LEX nr 47326; wyrok NSA z 16 września 1999 r., IV SA 1429/97 – LEX nr 48238; wyrok NSA z 16 września 1998 r., III SA 5646/98 – LEX nr 44 805). Zauważyć należy, że analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być dokonana nie później, niż w momencie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, a motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy, przy rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, pominął okoliczność przedłożonego dowodu i nie dokonał jego oceny w trybie art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Takim zachowaniem organ naruszył również postanowienia art. 107 § 3 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98 – LEX nr 41681). Zauważyć również należy, że z przywołanej w odpowiedzi na skargę, uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96, ONSA 1997/2/47., nie wynika, aby w opisanej wyżej sytuacji organ odwoławcze został zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w sprawie, a zwłaszcza do zarzutów strony zawartych w odwołaniu i przedłożonych dowodów przez zainteresowanego. Mając na uwadze podane okoliczności w zakresie uchybienia zasadom procedury administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, wskazania do dalszego postępowania dla organu wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań, przy uwzględnieniu zapisu art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez oceny okoliczności istotnej dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tej ustawy.