II SA/Op 206/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 maja 2003 r., nr XIII/116/03 w przedmiocie zasad zbycia nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi K. D. jest uchwała Rady Miasta Opola Nr XIII/116/03 podjęta 29 maja 2003 r. w sprawie zmiany uchwały tejże Rady z 29 stycznia 1998 r. określającej kryteria przeznaczania do sprzedaży lokali użytkowych znajdujących się w budynkach będących własnością gminy. Wniesienie skargi poprzedzały następujące okoliczności faktyczne i czynności postępowania administracyjnego: W dniu 1 kwietnia 2001 r. K. D. zawarła z Gminą Opole umowę najmu lokalu użytkowego położonego w Opolu przy [...], w którym prowadzi działalność gospodarczą w szczególności, [...]. W tamtej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta Opola z 29 stycznia 1998 r. w sprawie określenia kryteriów przeznaczania do sprzedaży lokali użytkowych znajdujących się w budynkach będących własnością gminy (...) wyłączająca ze sprzedaży lokale użytkowe położone w O. w tzw. strefie "0", która to strefa obejmowała także [...]. W dniu 29 maja 2003 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XIII/116/03 w sprawie zmiany uchwały z 29 stycznia 1998 r., w której m.in. uchylono zakaz sprzedaży lokali użytkowych w strefie 0, lecz jednocześnie uchwalono, że nie przeznacza się do sprzedaży (...) "lokali użytkowych znajdujących się budynkach stanowiących siedzibę urzędu" (§ 1 uchwały). Uchwałę z 29 maja 2003 r. podjęto w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola (§ 1) stanowiąc jednocześnie, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 3). W dniu 18 marca 2005 r. skarżąca K. D. w trybie art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała Radę Miasta Opola do uchylenia uchwały z 29 maja 2003 r. w części w jakiej wyłącza ona możliwość nabycia na własność przez najemcę lokalu użytkowego usytuowanego w budynku stanowiącym siedzibę Urzędu Miasta Opola. Wezwany organ Gminy Opole nie odpowiedział na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 16 maja 2005 r. K. D. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się "stwierdzenia niezgodności z prawem § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Opola Nr XIII/116/03 z 29 maja 2003 r. Skarżąca upatrywała w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa polegającego na uchybieniu zasadzie równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, którą to ustawę zasadniczą - zdaniem strony - gmina winna stosować przy stanowieniu aktów prawa miejscowego w ramach zasady legalizmu określonej w art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że uchwała narusza interes prawny skarżącej wykluczając ją z kręgu osób uprawnionych do nabycia lokalu użytkowego od gminy, spośród innych najemców lokali użytkowych wynajmowanych od Gminy Opole przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. Powracając do okoliczności zawarcia umowy najmu skarżąca akcentowała, że działała w zaufaniu do władz miasta, iż w przyszłości będzie mogła nabyć lokal na własność. Takie intencje miały przyświecać działaniom organów gminy i miały być podjęte w przyszłości sprowadzając się do zniesienia zakazu sprzedaży lokali użytkowych w tzw. strefie "0" miasta Opola. Skarżąca podniosła, że zainwestowała w lokal ogromne środki finansowe celem zwiększenia konkurencyjności na rynku licząc, że uzyska przez to trwałą pozycję, wzmocnioną możliwością nabycia lokalu użytkowego na własność. Zdaniem skarżącej Rada Miasta zaskarżoną uchwałą wprowadziła zasadę nierównego traktowania przedsiębiorców wyłącznie z uwagi na własne potrzeby w zakresie biurokracji i to potrzeby nieprzewidywalne. Takie działanie pozostaje sprzeczne z art. 32 Konstytucji, która jest nadrzędnym źródłem prawa i może być bezpośrednio stosowana. Zwrócono uwagę, że praktyczne stosowanie uchwały zostało pozostawione swobodnemu uznaniu zarządu gminy i charakter tego aktu jako aktu ogólnego został przez to zniweczony. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola działający w imieniu organu wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że skarga pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Powołując się na zapisy Kodeksu cywilnego, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami strona przeciwna akcentowała prawo Gminy Opole jako właściciela do przeznaczania nieruchomości do sprzedaży stosownie do jej potrzeb. Zwrócono uwagę, że rada gminy określa zasady obrotu nieruchomościami tworzącymi mienie komunalne a bezpośrednio gospodaruje nim organ wykonawczy. Położono akcent na zapis art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyrażoną w nim możliwość sprzedaży nieruchomości, o której nie można traktować jako obowiązku zbycia każdej nieruchomości gminy, o której sprzedaż wystąpi osoba fizyczna. Podkreślono też, że nakłady skarżącej na lokal nie mogą być przesłanką stwierdzenia naruszenia prawa. Akcentowano też, że budynek, w którym mieści się sporny lokal jest przedmiotem współwłasności trzech jednostek samorządu terytorialnego i także z tego względu nie mógłby być przedmiotem obrotu na rzecz K. D. W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2005 r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. art. 6, 8 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (...) stanowiących przepisy prawa miejscowego. Po tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie na skutek skargi K. D. była uchwała Rady Miasta Opola zmieniająca uchwałę tejże Rady z 29 stycznia 1998 r. w sprawie określenia kryteriów przeznaczania do sprzedaży lokali użytkowych (...) zwana dalej "uchwałą". Skarżąca kwestionowała zapis § 1 pkt 1 uchwały. Zatem zważania rozpocząć należy od proceduralnych kwestii, a to dopuszczalności skargi, w tym zachowania jej warunków formalnych i prawa żądania stwierdzenia niezgodności z prawem części uchwały. Należy wskazać, że w myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przejawem tego nadzoru jest określona w art. 91 ust. 1 tej ustawy prawna możliwość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności aktu prawa miejscowego. W myśl tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Termin do orzeczenia nieważności uchwały (zarządzenia) wynosi 30 dni od dnia doręczenia aktu w trybie przewidzianym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku upływu terminu wskazanego wyżej Wojewoda nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a jego uprawnienie sprowadza się do przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenia aktu do właściwego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych. Z kolei przepis art. 101 ust. 1 stanowiąc, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, ustanawia obywatelskie prawo zaskarżenia uchwał organu gminy do sądu administracyjnego. Warunkiem sine qua non takiej skargi obywatelskiej jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia oraz uprzednie wystąpienie o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wezwała o usunięcie naruszenia prawa 18 marca 2005 r., czyli z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miasta pominęła milczeniem wystąpienie skarżącej o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca K. D. wykazała też, że uchwała dotyczy jej osobiście, wyłączając jej prawa do nabycia na własność lokalu użytkowego wynajmowanego w Opolu przy ulicy [...], w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok S.N. z 7 marca 2004 r., sygn. akt RN 42/02, opubl. OSNiAPiUS 2004/7/114). W tych okolicznościach sprawy należało skargę uznać za dopuszczalną. Co do prawno - procesowej możliwości żądanie "stwierdzenia niezgodności z prawem § 1 pkt 1 uchwały", czyli części zaskarżonego aktu powołać się należy najpierw na przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy. Dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności uchwały nawet po upływie 1 roku, o ile uchwała jest aktem prawa miejscowego. Tak jest w tym wypadku. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała powołuje się między innymi na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 34 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) dalej zwana "ustawą o gospodarce nieruchomościami". Z przepisów tych wynika prawo rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Z uprawnienia tego Rada Miasta Opola korzystała 29 stycznia 1998 r. uchwalając zasady sprzedaży lokali użytkowych i 29 maja 2003 r. uchwalając zmianę tego pierwszego aktu. Zatem odwołując się ponownie do przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy i treści żądania skargi należy podnieść, że co do zasady dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w części. Uzależnione jest to jednak od możliwości wyodrębnienia takich postanowień uchwały, sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku stosowanych zapisów w samej uchwale nie będzie możliwe stosowanie "ułomnej" uchwały, przez co powstanie również stan sprzeczny z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96, opubl. Wspólnota 1997/21/26). Po tych koniecznych uwagach przechodząc do dalszej oceny sprawy rozpocząć należy od zagadnienia oparcia skargi wyłącznie na naruszeniu art. 32 Konstytucji i zawartej w nim zasadzie równości oraz zakazie dyskryminacji kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdaniem Sądu przepis ten nie został naruszony. Przede wszystkim mimo treści art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji, wolność gospodarcza przewidziana w art. 20 Konstytucji może doznawać ograniczeń. W szczególności w myśl art. 22 Konstytucji dopuszczane jest ustawowe ograniczenie takiej wolności i to ze względu na ważny interes publiczny. Jeżeli za ograniczenie działalności gospodarczej przyjąć wyłączenie możliwości nabycia lokalu użytkowego wynajętego przez przedsiębiorcę na taką działalność, to takie ograniczenie jest dopuszczalne na tle obowiązujących regulacji prawnych. Interes skarżącej zderzony został z interesem społeczności lokalnej (gminy) rozumianej jako wspólnota samorządowa (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonuje zadania publiczne (art. 2 ustawy) a ich zakres regulowany jest w Rozdziale 2 "Zakres działania i zadania gminy". Do tego zakresu należy też gospodarka nieruchomościami. Gospodarkę tę gmina prowadzi jako właściciel (art. 140 k.c.), w granicach naznaczonych przez reguły wynikające z cytowanych już w odpowiedzi na skargę art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest prawem właściciela przeznaczenie jego nieruchomości (w tym lokalowej) do sprzedaży. W imieniu gminy nieruchomości zbywa organ wykonawczy, stosuje przy tym zasady uchwalone przez radę gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wyłączenie ze sprzedaży budynków, w których znajdują się agendy gminy (siedziba jej organów i jednostek organizacyjnych określona w statucie - por. art. 3 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie stanowi naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem takiego aktu z obrotu prawnego. Realizacja zadań własnych gminy (art. 7 ustawy) oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymaga nie tylko dysponowania odpowiednim budżetem, ale także warunkami organizacyjnymi (w tym lokalowymi). Nie wdając się zatem w ocenę co do ekonomicznej celowości sprzedaży gminnych lokali użytkowych w porównaniu z wynajmem takich lokali, trzeba zaznaczyć, że prawem rady gminy jest zachowanie części substancji budynkowej na terenie Opola. Zakres wyłączenia nieruchomości nie podlegających zbyciu - jak pokazuje stan faktyczny tej sprawy - może być różny i sprowadzać się do wyłączenia nieruchomości w obrębie całych ulic (por. uchwała z 29 stycznia 1998 r.) lub poszczególnych nieruchomości jak w zaskarżonej uchwale. W orzecznictwie sądowym i Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się zróżnicowanie podmiotów prawa z uzasadnionych względów społecznych czy gospodarczych. Nie dopatrzył się sąd administracyjny dyskryminacji i naruszenia art. 32 Konstytucji w różnym traktowaniu podmiotów gospodarczych w zależności od daty rozpoczęcia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA Łódź z 21 stycznia 2004 r., I SA Łd 128/03, opubl. ONSA/WSA 2004/2/40), ani Trybunał co do zapisu art. 3921 § 1 k.p.c. i wyłączenia prawa części podmiotów, w tym gospodarczych do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok TK z 6 października 2004 r., sygn. akt SK 23/02, OTK 9/A/2004). Niezależnie od tych uwag trzeba wskazać, że art. 32 Konstytucji i art. 6 k.p.a. powołane przez stronę jako naruszone zaskarżoną uchwałą, nie mogą być samoistnym źródłem roszczenia o stwierdzenie nieważności uchwały. Roszczenie skarżącej mogłoby mieć oparcie w umowie lub ustawie. Co do umowy najmu łączącej skarżącą z gminą to zwrócić należy uwagę, że w dacie jej zawarcie 1 kwietnia 2001 r. nabycie lokalu na własność nie było możliwe. [...] objęty był bowiem tzw. strefą "0" miasta Opola a lokale użytkowe w niej położone nie podlegały sprzedaży. Z tych przyczyn trzeba wskazać, że późniejsze wyłączenie ze sprzedaży budynku, w którym skarżąca prowadzi działalność, nic w jej sytuacji prawnej nie zmieniło. W umowie najmu nie zawarto też zapisu, w oparciu o który skarżąca mogłaby sformułować roszczenie o wykup lokalu. Co do ustawowej podstawy roszczenia to trzeba zwrócić uwagę na cytowany już zapis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to bowiem akt prawny w oparciu, o który gmina prowadzi obrót nieruchomościami. Ustawa nie zawiera jednak powszechnego obowiązku sprzedaży nieruchomości, a zapisano w niej jedynie prawo obrotu nieruchomościami, choć w warunkach i z ograniczeniami wynikającymi m.in. z jej zapisów. Reasumując trzeba podkreślić, że zróżnicowanie podmiotów gospodarczych wprowadzone zaskarżoną uchwałą przez radę gminy a polegające na wyłączeniu ze sprzedaży części lokali użytkowych gminy tj. lokali znajdujących się w budynkach będących siedzibą urzędu i jego jednostkach organizacyjnych nie stanowi naruszenia prawa, w tym art. 32 Konstytucji skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż wynika z uzasadnionych przesłanek społecznych i zapewnienia niezbędnych warunków organizacyjnych do działalności w sprawach publicznych, tak w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Końcowo już tylko należy odnieść się do zarzutu naruszenia podniesionego w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2005 r. - art. 6, 8, i 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zwracając uwagę, że jest to akt z 2 lipca 2004 r., wszedł w życie jeszcze później na warunkach ustawy z 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające (...) (Dz. U. 2004 r., Nr 173, poz. 1808) i wcześniejsza w dacie uchwała z 29 maja 2003 r. nie mogła go naruszać. Nadto w wymienionych w tych przepisach zasadach, nie sposób dopatrywać się normy, którą uchwała Rady Miasta Opola naruszałaby, a to z tych samych przyczyn, dla których Sąd nie stwierdził naruszenia art. 32 Konstytucji. Z tych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.