II SA/Op 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. O. na czynność materialno – techniczną Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu postanawia: odrzucić skargę. L. O. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2008 r. wystąpiła do Starosty [...] z żądaniem zwrotu kwoty 425,00 złotych, jaką uiściła w związku z rejestracją samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], sprowadzonego z zagranicy. W piśmie tym skarżąca podniosła, że uiszczona opłata za wydanie karty pojazdu jest niezgodna z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U6/04. Wskazała na zawyżenie pobranej opłaty za kartę pojazdu, która jest nieekwiwalentna w stosunku do kosztów sporządzenia i obrotu dokumentem, za który ją pobrano. Na pismo skarżącej z dnia 11 kwietnia 2008 r., odpowiedział pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...], Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w N. Wskazał nim, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł za rejestrację importowanego samochodu, było zgodne z obowiązującymi w dacie rejestracji przepisami prawa, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołała się skarżąca, wywiera skutki na przyszłość, a nie do pojazdów już zarejestrowanych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w N. i wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, z dnia 15 maja 2008 r. (data nadania przesyłki placówce pocztowej w dniu 19 maja 2008 r.). W skardze podniosła, że gdy strona żąda zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Wobec tego żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest uchwała Sądu Najwyższego dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt III ZP 12/01, w której wskazano, że sędzia rozpatrujący sprawę może sam bezpośrednio pominąć przepis, który uważa za niekonstytucyjny. W odpowiedzi na skargę, Starosta [...] wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami sądowymi, wskazując, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a, uznał bowiem, iż pobrana opłata za kartę pojazdu jest legalna i nie ma podstaw do jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wezwał skarżącą w dniu 1 lipca 2008 r., do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wykazanie, że przed wniesieniem skargi wezwała właściwy organ, do usunięcia naruszenia prawa, czym wyczerpała właściwy tryb przewidziany w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięci braku formalnego skargi w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania spowoduje odrzucenie skargi. Skarżąca odpowiadając pismem z dnia 7 lipca 2008 r., że przepisy nie przewidują szczególnej formy wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i przekonaniu strony tryb ten został wyczerpany poprzez żądanie zwrotu należności pobranej z naruszeniem prawa. Nadto podniosła, że odpowiadający na pismo naczelnik, nie jest organem do którego wezwanie zostało skierowane, a z pisma nie wynika, aby podpisał je z upoważnienia Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim oceny wymagała dopuszczalność skargi i jej wymogi formalne. Ustawową podstawę pobierania przez właściwy organ opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Problemem charakteru prawnego samej opłaty, zajął się Trybunał Konstytucyjny, który przyjął w tej mierze m. in., że opłatę za kartę pojazdu ustanowioną w wysokości przewyższającej rzeczywistą wartość czynności, która uzależniona jest od jej wniesienia, należy kwalifikować do rzędu opłat publicznoprawnych o charakterze podatkowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) wskazano, iż opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. (...) podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Uwzględniając i aprobując powyższe stanowisko Trybunału przyjąć należało, że przy prawidłowo skonstruowanych przepisach określających wysokość opłaty za kartę pojazdu nie istnieją żadne wynikające z przepisów prawa podstawy do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Przedmiotem sporu, w niniejszej sprawie, nie jest czynność pobrania opłaty przez organ administracyjny, ani informacja organu o obowiązku uiszczenia opłaty, skierowana do strony postępowania rejestracyjnego, przed pobraniem opłaty. Przedmiotem tym jest czynność o charakterze materialno - technicznym, polegająca na odmowie zwrotu już uiszczonej przez stronę opłaty, która w ocenie strony była opłatą nienależną na skutek jej zawyżenia. Dalsze rozważania nie mogą zatem dotyczyć możliwości i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności związanych z pobraniem opłaty. Trzeba natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma odmawiającego zwrotu uiszczonej już opłaty za kartę pojazdu. W odniesieniu do tego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z przywołanej wyżej argumentacji wynika, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Nie jest także postanowieniem. Spełnia więc warunek w postaci bycia "innym, niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością". Przed dalszymi wywodami warto jeszcze zauważyć, że nie ma praktycznego znaczenia zaliczenie zaskarżonego pisma do "aktów" lub "czynności", zwłaszcza że nie stanowią one różnych form działania administracji (por. J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 5, s. 3). Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że wyartykułowana na piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na tego rodzaju czynność przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 116 in.) i zasługuje on na pełną akceptację także na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dalej trzeba zważyć, że dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie oznacza automatycznie jej merytorycznego rozpoznania. Każda skarga musi spełniać wymogi formalne właściwe tak dla pisma w postępowaniu sądowym w ogólności (art. 46 i 47 P.p.s.a.), jak i typowe dla skargi (art. 57 P.p.s.a). Przy czym skargę w tym konkretnym przypadku poprzedzać powinno także uprzednie wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwana przez Sąd do uzupełnienia braków skargi o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie przesłała takiego wezwania, powołała się na składanie wniosków o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Tryb przewidziany w cytowanym art. 52 § 3 P.p.s.a., nie został zatem wyczerpany przed wniesieniem skargi, co z mocy tego przepisu i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi.