II SA/Op 211/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 12 września 2016 r., nr [...], Kierownik Zespołu ds. Pieczy Zastępczej oraz Zespołu ds. Świadczeń i Rozliczeń Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, działający z upoważnienia Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, ustalił J. O. częściową odpłatność dla za pobyt dziecka: M. O. w rodzinie zastępczej od dnia 1 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, reprezentujący Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą i domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 12 września 2017 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano m.in. stanowisko Kolegium odnośnie braku podstaw do wydania decyzji z mocą wsteczną oraz podniesiono, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za pobyt M. O. w rodzinie zastępczej z uwagi na fakt zameldowania tego dziecka na pobyt stały w [...]. Ponadto wskazano na brak naruszenia art. 193 ust. 2 ww. ustawy z uwagi na całkowite zwolnienie matki biologicznej dziecka z ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w rodzinie zastępczej, a także szeroko argumentowano, że ustalając opłatę organ rozważył całokształt sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej J. O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu jest podmiotem niemającym legitymacji do wniesienia skargi, który nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 P.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja do wniesienia skargi oparta jest zatem na kryterium posiadania interesu prawnego. Pojęcie to, użyte w art. 50 § 1 P.p.s.a., obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 K.p.a. wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przyjąć zatem należy, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu sądowym, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Interes prawny musi więc znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego powoduje, że dany podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzeniem tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 160 oraz M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 299-300 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W niniejszej sprawie, w świetle omawianego unormowania, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji wydanej przez organ drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w sprawie indywidualnej w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W tym miejscu dostrzec należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję wydaną w sprawie indywidualnej przez pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, działającego z upoważnienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, a materialnoprawną podstawą działania organu były przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Starosta, w imieniu którego działał upoważniony pracownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, jest organem powiatu, powołanym z mocy art. 182 ust. 1 ww. ustawy do wykonywania zadań powiatu w zakresie pieczy zastępczej. Zadania te wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, do którego zakresu działania - na zasadzie ust. 2 tego przepisu - należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z ust. 3 art. 182 w zw. z art. 193 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 tej ustawy, starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika, jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych dotyczących m.in. opłat ponoszonych przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i ustalania wysokości tych opłat. Starosta może zatem upoważnić również Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu do wydawania w jego imieniu indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu m.in. pieczy zastępczej, należących do właściwości Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, przy czym Starosta jest obowiązany do podejmowania czynności jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Dlatego nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Legitymacji takiej nie posiada też powiatowa jednostka organizacyjna, jaką jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, które nie jest stroną ani uczestnikiem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nałożonych na tę jednostkę zadań z zakresu pieczy zastępczej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem zarówno przez nią, jak i przez reprezentującego ją kierownika, interesu prawnego w sprawach z tego zakresu. Skarżący nie jest także uprawniony do wniesienia skargi na podstawie ustaw szczególnych, do których odsyła wyżej powołany art. 50 § 2 P.p.s.a. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, reprezentujący jednostkę organizacyjną powiatu, działa - co do zasady - w imieniu starosty, na podstawie udzielonego upoważnienia. Ustawy szczególne wprowadzają wyjątki od tej zasady jedynie w dwóch przypadkach, przewidując możliwość samodzielnego działania kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie w sprawach dotyczących dochodzenia na rzecz dziecka przebywającego w pieczy zastępczej świadczeń alimentacyjnych (art. 38 ustawy o wspieraniu rodziny) oraz wytaczania na rzecz obywateli powództw o roszczenia alimentacyjne w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.). Poza tym brak jest przepisu szczególnego dającego kierownikowi powiatowego centrum pomocy rodzinie uprawnienie do samodzielnego działania, w szczególności legitymującego go do samodzielnego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł skargę nie powołując się na upoważnienie udzielone przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego, co oznacza, że działał w imieniu własnym. Wnosząc skargę Dyrektor nie wskazał przy tym na własny interes prawny z racji pełnionej funkcji kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu. Skarżący nie należy też do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, wskazanych w art. 50 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę trafnie powołano pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że niewykazanie tak rozumianej legitymacji skargowej obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi. Przepisy nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 2376/11, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów jednostek samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15; uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 oraz uchwała pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl), że rola tych jednostek w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego i ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nie jest jednostka, której organ wydał w sprawie tej decyzję administracyjną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani żaden z pozostałych organów tej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W rezultacie ani Starostwo, ani żaden jego organ, czy też jednostka organizacyjna Powiatu reprezentowana przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Skoro skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, to w przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej wniesiona skarga musi zostać uznana za niedopuszczalną. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.