II OSK 2376/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1143/11 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w części dotyczącej pkt II.1, w którym ustalono linię brzegu części jeziora R., przy działce nr [...] w miejscowości P. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zostało wszczęte przez organ z urzędu, o czym zawiadomiono strony pismem z 24 maja 2010 r. Skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu, jednakże postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówiono skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Do dnia wniesienia skargi skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznie zaskarżoną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Stowarzyszenie [...] w K. nie brało udziału w w/w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zatem nie jest uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2011 r. Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego skarżące Stowarzyszenie przedstawiało swój pogląd, a organy administracji publicznej doręczały Stowarzyszeniu "do wiadomości" wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, jednakże formalnie nie zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu (w trybie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a."). W aktach administracyjnych brak jest bowiem postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stąd zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. wniesiona przez Stowarzyszenie skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...] w K., zaskarżając je w całości oraz na podstawie art. 173 § 1 i 174 § 1 i 2, zarzucając mu: - naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia skargi tylko dlatego, że w postępowaniu administracyjnym do dnia wniesienia skargi nie zostało formalnie (przez wydanie postanowienia) dopuszczone do udziału w sprawie oraz przez brak rozważenia interesu prawnego Stowarzyszenia we wniesieniu skargi, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Stowarzyszeniu brania udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jego wynik gdyż przedmiot postępowania wiąże się ściśle z innymi postępowaniami administracyjnymi, w których Stowarzyszenie bierze udział w charakterze uczestnika na prawach strony a zaskarżona decyzja sankcjonuje bezprawnie wykonaną linię brzegową jeziora R., których to dowodów Stowarzyszenie nie mogło zgłosić. W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie [...], opisując przebieg postępowania administracyjnego, podkreśliło, iż ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone jego interesy, wynikające z prawa procesowego tj. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Wskazano nadto, iż cele statutowe Stowarzyszenia są zgodne z przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. i R. R. wnieśli o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej powyższego Stowarzyszenia i o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania według norm przypisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną na wstępie podkreślić należało, iż ustanowione w art. 58 § 1 P.p.s.a. przesłanki określające podstawy do odrzucenia skargi do sądu administracyjnego nawiązują do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Rozumie się przez nie określone w ustawie procesowej warunki (wymagania) prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, które powinna zawierać i przy zachowaniu, których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny (por. T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo administracyjne, LexisNexis. Warszawa 2004, s. 110-111). Aby skargę uznać za dopuszczalną musi istnieć przedmiot zaskarżenia, akt zaskarżenia, a skarga musi czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 pkt 1-3 oraz art. 46 § 1 P.p.s.a.). Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 P.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Skargę może bowiem wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy ustawy nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 536/05; wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 563/05 ). Stosowanie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się również organizację społeczną w zakresie swej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom takim przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest zatem dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostawało przyznanie legitymacji skargowej organizacji społecznej. Do tej bowiem grupy podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. należało zaliczyć Stowarzyszenie [...] w K. Zgodnie z powyższym przepisem organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki. Po pierwsze, sprawa sądowoadministracyjna musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności. Po drugie, konieczne jest, by organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. Warunek udziału organizacji społecznej zostanie spełniony, jeżeli organizacja ta występowała w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer 2009, s. 164). Jak prawidłowo wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji, legitymacja skargowa organizacji społecznej przysługuje wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Musi to być zatem organizacja społeczna, która zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a żądanie to zostało uznane przez organ administracyjny za uzasadnione. Stąd też w konsekwencji podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w art. 50 § 1 P.p.s.a. warunków powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., sygn. akt. FSK 562/05). Stowarzyszenie [...] w K. do dnia wniesienia skargi nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wobec czego należało uznać, że nie jest zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, która dotyczy oceny legitymacji skargowej powyższego Stowarzyszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ unormowania zawarte w art. 203 i 204 P.p.s.a. dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego nie dotyczą przypadków, gdy skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia.