II SA/Op 215/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. P., A. P., A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 a w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), udzielił J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, zobowiązując jednocześnie do doprowadzenia do stanu pierwotnego wymiarów otworu okiennego znajdującego się w elewacji budynku od strony budynku należącego do rodziny P. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy prowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe, a to oględziny budynku J. S. oraz dokonano porównania rozbieżności, jakie znalazły się w dwóch operatach. Ustalono m.in., że doszło do powiększenia wymiarów otworu okiennego znajdującego się w odległości 80 cm od budynku rodziny P., co nie stwarza wprawdzie zagrożenia przeciwpożarowego, jednak powyższa zmiana nie była objęta opracowaniem dotyczącym prowadzonej inwestycji. Ustalono także, że zamurowano drugi otwór okienny. Ściany nadbudowy wykonane zostały jako ściany warstwowe, wysokość ścianki kolankowej, po dokonanej nadbudowie wynosi od zewnątrz 1,15 m, a od wewnątrz budynku – 1,43 m. Ponadto stwierdzono, że J. S. zastosował materiały budowlane spełniające wymogi bezpieczeństwa pożarowego i izolacyjności cieplnej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i A. P. oraz A. S. zarzucili, iż nie wyjaśniono dostatecznie sprzeczności, jakie występują w dwóch ekspertyzach, zwłaszcza nie odniesiono się do ustaleń ekspertyzy J. K. Organ całkowicie pominął sprawę ograniczenia dostępu światła do pomieszczenia znajdującego się w ich domu, co nastąpiło w wyniku podwyższenia budynku J. S. Ponadto odwołujący się podnieśli, iż ekspertyza projektanta inwestycji jest niezgodna z prawdą, o czym świadczy chociażby wzmianka o luksferach, których w budynku nigdy nie było. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przypomniał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał w dniu 6 maja 2003 r. decyzję, mocą której nałożył na J. S. obowiązek wykonania określonych czynności, tj. dostarczenia odpowiednich dokumentów, i obowiązek ten został przez inwestora wykonany. W tej sytuacji organ był zobowiązany do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, przedstawiona przez inwestora ekspertyza zawiera niezbędne dane, pomocne dla ustalenia stanu faktycznego i na jej podstawie można określić sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowość ekspertyzy została zbadana przez organ nadzoru budowlanego, którego wiedza, kompetencje i doświadczenie zawodowe pozwalają na ocenianie dokumentów. Przeprowadzone czynności dowodowe potwierdziły fakt prawidłowego wykonania inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że zmiana wymiarów otworu okiennego stanowiła istotne odstępstwo od przedłożonej dokumentacji, dlatego też inwestor będzie zmuszony wykonać okna takie, jakie określono w tejże dokumentacji. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podniósł, iż toczące się postępowanie zmierzało do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tymczasem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwłaszcza jego § 2 ust. 1, dotyczą postępowania związanego z projektowaniem i uzyskaniem pozwolenia na budowę, zatem w obecnym postępowaniu mogą być stosowane jedynie posiłkowo. Nadto organ wskazał na treść § 2 ust. 2 omawianych przepisów, który daje możliwość spełnienia wymogów rozporządzenia w inny sposób, np. określony w ekspertyzie, i właśnie z tej możliwości skorzystano w niniejszej sprawie. Przy rozpoznawaniu zarzutów skarżących nie stwierdzono, by naruszony został art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż powyższa regulacja dotyczy jedynie sytuacji gdy udziela się pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyli K. i A. P. oraz A. S., wnosząc o unieważnienie decyzji administracyjnych, które powodują pogorszenie warunków życia ich rodziny. Przede wszystkim skarżący podnieśli, iż prowadzona inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, na którym dopuszcza się dokonywanie remontu i modernizacji, do których nie należy rozbudowa i nadbudowa budynku. Ponadto obiekt został zaprojektowany niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za główną przyczynę trwającego konfliktu z inwestorem uznano fakt ograniczenia o 50 % dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżących, co nastąpiło z uwagi na podwyższenie budynku sąsiedniego. Wojewoda [...] w swej decyzji z dnia 12 czerwca 2002 r. potwierdza, że doszło do pogorszenia warunków użytkowania budynku mieszkalnego rodziny P., czym naruszono art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii. Ponadto skarżący przypomnieli, że Minister Infrastruktury upoważnił, co prawda, Starostę do wyrażenia zgody na odstępstwo, pod warunkiem jednak zachowania praw osób trzecich. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie na etapie legalnego planowania zamierzenia budowlanego, ponadto zarzut niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie polega na prawdzie, zwłaszcza że w chwili obecnej nie obowiązuje na terenie wsi [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2005 r. skarżący przesłali odpis wyroku WSA w Opolu z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1682/03, którym uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W piśmie tym poinformowano również o zawieszeniu przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego należącego do J. S. Odpowiadając na wezwanie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wznowienia robót budowlanych zostało wszczęte w dniu 1 lipca 2003 r. W trakcie rozprawy sądowej K. i A. P. podtrzymali dotychczasowe stanowisko procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak prowadzona sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowania tych przepisów w odniesieniu do istniejącego – również w dacie podjęcia aktu – stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny kieruje się zasadą, iż bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Nie jest to jednak zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także pewne zdarzenia, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Przykładowo, taka właśnie sytuacja zachodzi, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność z ustawą zasadniczą aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia; czy też, gdy przed rozstrzygnięciem skargi na bezczynność organu bezczynność ta ustała. W ocenie Sądu, kolejny wyjątek od przedstawionej wyżej reguły dotyczy sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego akt (wcześniejszy), w oparciu o który organ administracji wydał kolejny akt (późniejszy), będący również przedmiotem kontroli Sądu. Z ostatnio opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest udzielnie pozwolenia J. S. na wznowienie robót budowlanych, polegających na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K., przy ul. [...]. Przypomnijmy, iż przed wydaniem decyzji w tej sprawie organ nadzoru budowlanego wdrożył postępowanie naprawcze i decyzją z dnia 6 maja 2003 r. (po ponownym rozpatrzeniu sprawy), nałożył na J. S. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie oparto o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Po sprawdzeniu realizacji nakazanych obowiązków, kolejnym etapem prowadzonej procedury legalizacyjnej było wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego). Co prawda, opisane wyżej rozstrzygnięcia administracyjne są sprawami od siebie odrębnymi, jednak nie można nie dostrzec, że pozostają ze sobą w pewnym funkcjonalnym związku. Dla niniejszej sprawy istotnym jest to, że wykonanie obowiązków określonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, warunkuje dalszy etap procedury legalizacyjnej, bowiem zobowiązuje organ do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Skoro istnieje taka zależność pomiędzy dwoma, następującymi po sobie postępowaniami, to logiczną konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na której oparła się decyzja następna, jest obowiązek Sądu uchylenia także tej kolejnej decyzji. Ostatnią uwagę poczyniono dlatego, że prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 12 maja 2005 r. uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie nakazania J. S. wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyroku tym słusznie zauważono, że decyzje wydane na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogą być ograniczone do nałożenia czysto formalnych obowiązków, jak przedłożenie inwentaryzacji i opinii technicznej, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, czy też opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych lub inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej. Decyzje te muszą wskazywać konkretne czynności, mające za zadanie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższym orzeczeniem Sądu uchylono zatem rozstrzygnięcie, które stanowiło podstawę wydania decyzji dotyczącej wznowienia robót budowlanych, co – niejako automatycznie – przesądza o konieczności uchylenia także tej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, Sąd nie mógł pominąć też okoliczności, że w istocie organy nadzoru budowlanego nie nałożyły na J. S. obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych (zmian, przeróbek itp.), o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych mogło być – zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego – stwierdzenie wykonania wyłącznie tak rozumianego obowiązku. W konsekwencji należało więc uznać, że zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji, które zostały oparte na decyzji niezgodnej z prawem, podjęto z naruszeniem art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie do obrony byłby bowiem pogląd o spełnieniu przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy decyzja nierozerwalnie związana z tym zezwoleniem, bo warunkująca jego wydanie, okazała się wadliwa. Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że Sąd stwierdził w niniejszej sprawie jeszcze inne nieprawidłowości, które mogą stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Treść art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego upoważnia właściwy organ do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, nie dając przy tym podstaw do nakładania na stronę postępowania dodatkowych obowiązków. W przedmiotowej sprawie, z naruszeniem powyższej regulacji, obok zezwolenia na wznowienie robót budowlanych nakazano również inwestorowi doprowadzenie do stanu pierwotnego wymiarów otworu okiennego. Obowiązek ten powinien był wynikać z decyzji wcześniejszej, opartej o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczność, że objęta obowiązkiem przedłożenia przez J. S. opinia techniczna dotycząca wykonanych robót budowlanych, została sporządzona przez projektanta inwestycji, będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji bezstronność osoby sporządzającej opinię budzi uzasadnione wątpliwości. Z kolei, wydanie decyzji w oparciu m.in. o taki dowód, nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, gdyż narusza art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), czyli zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Jak słusznie zauważono w powołanym już wcześniej wyroku WSA w Opolu z dnia 12 maja 2005 r., zważywszy na treść opinii, która odnosi się do kwestii zgodności wykonania robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz normami, miała ona pełnić rolę opinii biegłego a jej ustalenia bezpośrednio wpływały na stanowisko co do możliwości legalizacji wykonanych robót. W tych okolicznościach pamiętać należało o wymogach dotyczących bezstronności biegłego, wynikających z art. 24 w zw. z art. 84 § 2 cyt. wyżej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 p.s.a. Dalsze postępowanie w tej sprawie będzie w dużej mierze zależało od wyniku innych, wcześniejszych postępowań, które przesądzą o możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 12 maja 2005 r., i zgodnie z nowymi regulacjami prawnymi. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania oparto o treść art. 152 i art. 200 p.s.a.