II SA/Op 217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...],nr [...] Burmistrz [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz § § 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości (Dz. U. Nr 205, poz. 1991, ze zm.) stwierdził nabycie na własność przez K. K. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w K. przy ulicy [...] nr [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr a, b i c z mapy [...] o powierzchni 0,0620 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr A prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. oraz stwierdził, iż nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Wskazał także, iż od tego dnia decyzja ta stanowić będzie podstawę do ujawnienia prawa własności w Księdze wieczystej nr A prowadzonej dla tej nieruchomości. Koszty z tego tytułu ponosi Skarb Państwa. Jednocześnie w punkcie 3 ustalono wartość działki, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 30 maja 2003 r. wykonanym w związku z przystąpieniem do aktualizacji wartości działek i opłaty rocznej wartości działek, na kwotę 13.373 zł. Stosownie natomiast do uchwały Nr XIV/218/04 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 52 poz. 1463, udzielono wnioskodawcy bonifikaty w wysokości 50% wartości działki oraz ustalono odpłatność za nabycie prawa własności w kwocie 6686,50 zł, a także wskazano, iż w przypadku nieuiszczenia w terminie w/w należności podlega ona zabezpieczeniu hipotecznemu na prawie własności poprzez stosowny wpis w Księdze Wieczystej Nr A, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości lub w trybie przepisów administracyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że w/w nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym K. K. została faktycznie zabudowana na cele mieszkaniowe, w/w nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym znajduje się na obszarach Państwa Polskiego, a wnioskodawca, zarówno w dniu 26.05.1990 r., jak i w dniu 24.10.2001 r., był użytkownikiem wieczystym działki nr działki nr a, b i c z mapy [...] o powierzchni 0,0620 ha. Argumentował organ, iż wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone zostało umieszczeniem nieruchomości w wykazie ogłoszonym Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza [...] z dnia 16 marca 2004 r., który został podany do publicznej wiadomości i do którego to wykazu K. K. nie zgłosił zastrzeżeń, a co powodowało, iż możliwym było wszczęcie postępowania w przedmiocie nabycia na własność nieruchomości zbudowanej budynkiem mieszkalnym. Uzasadniał jednocześnie organ, iż Gmina przekazując nieodpłatnie nieruchomości pozbawiona byłaby swych dochodów i stąd też w dniu 16 czerwca 2004 r. podjęła uchwałę Nr XIV/218/2004 w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe przez osoby, którym przysługuje uprawnienie z mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Wskazywał dalej organ, iż przedmiotowa uchwała kontrolowana była przez Wojewodę [...], który nie zakwestionował jej prawidłowości, co spowodowało, iż została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Podkreślał również organ, iż wobec składanych przez K. K. odwołań oraz zażaleń na bezczynność organu oraz wyznaczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. krótkiego terminu na załatwienie sprawy, postanowiono przyjąć za podstawę ustalenia wartości działki wycenę przedmiotowej nieruchomości, która sporządzona została w maju 2003 r. dla celów aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 13373 zł, udzielając jednocześnie nabywcy, stosownie do uchwały Nr XIV/218/2004, bonifikaty w wysokości 50 % wartości działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K. w części dotyczącej punktu 3, 4, 5 i 6 wnosząc o uchylenie decyzji jako naruszającej prawo, a to ustawę z dnia 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) oraz jako stanowiącej próbę wymuszenia zapłaty za nabycie z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podniósł, iż w dniu 27 maja 2004 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym, a ten zaskarżoną decyzją wprawdzie stwierdził jej nabycie z mocy prawa jednakże ustalił odpłatność na kwotę 6685,50 zł. Z decyzją nie może się zgodzić odwołujący, gdyż skoro nabycie prawa własności następuje z mocy prawa i ustawa w tym zakresie nie ustanawia zasady odpłatności, to nie można zmuszać użytkownika wieczystego do ponoszenia kosztów związanych z tym nabyciem. W ocenie odwołującego za nieodpłatnym nabyciem prawa własności użytkowanych wieczyście nieruchomości przemawia także § 4 rozporządzenia Ministra Skarbu w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości, która wskazuje jakie elementy winna zawierać decyzja organu w tym zakresie i który to paragraf nie przewiduje określenia wysokości opłaty. Odwołujący wyraził także pogląd, iż przepisy prawa miejscowego nie mogą działać w sprzeczności z ustawą. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, iż ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, uzależnia skuteczność zgłaszanych w jej trybie roszczeń od spełnienia przez strony lub poprzedników prawnych stron warunków wskazanych art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy i wnioskodawca te ustawowe warunki spełnił. Jednakże zdaniem organu nie można pominąć faktu, iż uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r., Nr XIV 218/2004 ustaliła odpłatność przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, mającym na terenie działania takiej rady charakter norm powszechnie obowiązujących. Uchwały gminnych jednostek samorządu terytorialnego, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem wiążą samorządowe kolegia odwoławcze i stąd też organ I instancji zasadnie powołał się na tę uchwałę, jako podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu zarzucając dodatkowo zaskarżonej decyzji, iż uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r., Nr XIV 218/2004, w § 1 stanowi, iż osobom fizycznym własność nieruchomości nabywanych w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zostaje przekazana odpłatnie na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro tak to przepisy tej ustawy w art. 68 ust. 1 stwierdzają, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Zdaniem skarżącego przyjęcie zatem jako ceny nieruchomości wartości działki określonej przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 30 maja 2003 r. dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucał także skarżący, iż Burmistrz [...] nie zastosował zaliczenia na poczet ceny nabywanej nieruchomości kwoty wartości prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości, co powoduje wadę prawną wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], którą stwierdzono nabycie na własność przez K. K. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w K. przy ulicy [...] nr [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr a, b i c z mapy [...] o powierzchni 0,0620 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr A prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. oraz stwierdzono, iż nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a także w punkcie 3 ustalono wartość działki na kwotę 13.373 zł., udzielając w punkcie 4, stosownie do uchwały Nr XIV/ 218/04 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 52 poz. 1463, wnioskodawcy bonifikaty w wysokości 50% wartości działki, ustalając w punkcie 5 odpłatność za nabycie prawa własności w kwocie 6686,50 zł. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada nie ona wymogom prawa. Podstawą materialnoprawną przyznania skarżącemu nabycia prawa własności gruntu położonego w K., a oznaczonego ewidencyjnie jako działka nr a, b i c z mapy [...] o powierzchni 0,0620 ha., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr A prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S., będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego stanowił art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2001 r., nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz Uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r., Nr XIV/218/2004. w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe przez osoby, którym przysługuje uprawnienie z mocy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo ustaliły, iż K. K. spełnia warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2001 r., nr 113, poz. 1209 ze zm.), albowiem nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym została zabudowana na cele mieszkaniowe, nieruchomość ta znajduje się na obszarach Państwa Polskiego, a wnioskodawca legitymował się prawem użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. tj. w dniu wejścia w życia przywołanej wyżej ustawy. Art. 1 ust. 1 w/w ustawy, w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji (Dz. U Dz 2002 r., Nr 113, poz. 984), stanowił, iż osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nabycie prawa własności tych nieruchomości. W świetle przepisów powołanej wyżej ustawy zgodzić się należy ze skarżącym, iż przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nie uzależniały i nie uzależniają nabycia prawa własności użytkowanego wieczyście gruntu od obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat. Nie mniej jednak nie sposób nie dostrzec, iż ocena legalności zaskarżonej decyzji nie może być dokonywana w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Źródłem prawa regulującym przedmiotową sprawę jest nie tylko i wyłącznie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r., lecz także regulacje prawne zawarte w przepisach kodeksu cywilnego, jak też i w przepisach prawa miejscowego, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa stosownie do art. 87 Konstytucji RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Godzi się podnieść, iż treścią prawa własności jest min, swobodne, zgodne z wolą właściciela rozporządzanie własnością. Skarb Państwa lub gmina mogą rozporządzać nieruchomością gruntową stanowiącą ich własność, albo w formie sprzedaży, albo ustanowienia prawa wieczystego użytkowania, w zależności od tego, która z tych form służy bardziej ich interesom. Rada Miejska w Krapkowicach posiadając w tym przedmiocie legitymację ustawową zawartą w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 16 czerwca 2004 r. Uchwałę Nr XIV/218/2004 w sprawie odpłatności i bonifikat przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na cele mieszkaniowe. Przedmiotowa uchwała, wobec tego, że nie została zakwestionowana przez organ nadzoru została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 52, poz. 1463 i weszła w życie w po upływie 14 dni od ogłoszenia. Uchwała ta stanowi zatem akt prawa miejscowego, który obowiązuje na terenie działania Rady Miejskiej [...] i stanowi normy prawne w zakresie praw i obowiązków wszystkich jej adresatów. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji ma jednak wpływ zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami ustalenia wartości nabywanej nieruchomości. Uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 16 czerwca 2004 r., Nr XIV 218/2004, w § 1 stanowi, iż osobom fizycznym własność nieruchomości nabywanych w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zostaje przekazana odpłatnie na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego wynikało, iż cenę wartości nieruchomości należało ustalić zgodnie z zasadami zawartym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz 2603 ze zm.). Art. 67 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W powiązaniu z art. 7 tej ustawy oznacza to, iż wolą ustawodawcy było ustalenie aktualnej ceny nieruchomości, a nie wcześniej obowiązującej. W zakresie wyceny nieruchomości zastosowanie mają przepisy działu IV, rozdziału I zatytułowanego Określanie wartości nieruchomości ustawy, a to art. 149 i następne. Art. 149 brzmi, przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawodawca jednocześnie w przepisach tego działu określił także sposoby ustalenia wartości nieruchomości (art. 151 do 154) oraz wskazał podmioty uprawnione do sporządzenia na piśmie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy), jak też i ustalił okresy oraz warunki wykorzystywania operatów. Organy obu instancji przyjęły w prowadzonym postępowaniu jako cenę nabywanej przez skarżącego nieruchomości wartość działki określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 maja 2003 r. dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W świetle zatem powyższego, zgodzić należy się ze skarżącym, iż przyjęcie przez organy obu instancji wartości działki ustalonej nie tylko na potrzeby innego postępowania, ale także w dużo wcześniejszym okresie stanowi naruszenie zasad ustalania wartości nieruchomości, a tym samym przesądza o wadliwości zapadłych decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszych rozważań. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 wynika z dyspozycji przepisu art. 152 w/w ustawy, zaś w punkcie 3 z art. 200 tejże ustawy.