II SA/Op 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 4 kwietnia 2013 r., nr [...], przyznającą skarżącemu pomoc w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 60 zł. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: T. R. wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o pomoc polegająca na zapewnieniu jednego dziennie ciepłego posiłku i darów z Unii Europejskiej. W uzasadnieniu sprecyzował, że wnosi o wypłacanie ekwiwalentu pieniężnego, odpowiadającego wartości wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w Nysie posiłków. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu stronie pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy) w wysokości 60 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 8 ust. 1 i 3, art. 24 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm. [obecnie Dz. u. z 2013 r., poz. 182 ze zm.]), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, na treść wniosku oraz poczynione ustalenia stanu faktycznego i przyjął, że T. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej, która po odliczeniu alimentów wynosiła w lutym 2013 r. 595,26 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wnioskodawca nie uiścił opłaty za czynsz (zaległość z tego tytułu na dzień 31 stycznia 2013 r. wyniosła 32.894,45 zł), ale poniósł wydatki na telefon i internet w wysokości 110 zł, energię elektryczną w wysokości 100 zł, gaz w wysokości 80 zł i wydatki na leki w kwocie 14,60 zł. Przytaczając brzmienie przepisów art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6 ustawy o ustanowieniu wieloletniego programu w zakresie dożywiania, a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186 ze zm.) uznał, że dochód strony nie przekracza kwoty odpowiadającej 150 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 813 zł. Jednocześnie podniósł, że przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności z programu w zakresie dożywiania, a to z uwagi na treść wniosku i podniesione tam okoliczności, jak również w wyniku ustalenia, że strona posiada możliwości przygotowania posiłków w domu. Uzasadniając wysokość przyznanej pomocy powołał się dodatkowo na zarządzenie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, cele pomocy społecznej (...) oraz przeprowadził analitykę posiadanych środków, zasad i sposobu ich wydatkowania. Organ wskazał, że ma realizację programu dożywiania w marcu 2013 r. przeznaczono kwotę 123.000 zł i z tej pomocy w formie zasiłku na zakup żywności skorzystało 58 osób i rodzin, natomiast z pomocy w formie posiłków skorzystało 554 osób dorosłych oraz 467 dzieci. Organ zauważył jednocześnie, że przyznana pomoc jest w istocie niewielka, lecz szczupłość środków finansowych i wciąż wzrastająca liczba osób kwalifikujących się do pomocy nakłada na organ obowiązek takiego dysponowania środkami, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy osób. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę w części odmawiającej przyznania świadczenia w wyższej kwocie. Zarzucił organowi, że podjęte rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podnosił, że jest osobą samotną, która ma problemy zdrowotne oraz która żyje w niedostatku i ubóstwie. Ponadto, zauważył, że koszt przygotowania dziennie jednego ciepłego posiłku kształtuje się na poziomie kwoty 225 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podkreśliło, że o przyznaniu pomocy w dochodzonej przez stronę formie decyduje zasada niezbędności, przez co należy rozumieć dążenie do zaspokojenia potrzeb osób i rodzin na poziomie elementarnym, a także pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie mając na uwadze ustalony stan faktyczny dotyczący sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz zdrowotnej odwołującego się uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Podkreślił, że organ I instancji zasadnie uznał, że odwołujący posiada możliwość przygotowania posiłków w domu oraz, że ta forma pomocy była zgodna z oczekiwaniami strony. Dokonując oceny rozmiaru przyznanej pomocy SKO podzieliło w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, akcentując, że odwołujący jest osobą samotnie gospodarującą, a wysokość przyznawanych świadczeń pieniężnych na zakup żywności w styczniu 2013 r. kształtowała się, w zależności od liczby osób w rodzinie, w granicach 60 zł do 150 zł. Tym samym organ I instancji nie mógł przyznać odwołującemu kwoty zasiłku w takiej wysokości, jaką stanowi równowartość posiłków wydawanych przez DDP w Nysie. W skardze T. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego i sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych przyjętych przez organ odwoławczy jako podstawę wydania skarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organy nieprawidłowo skorzystały z instytucji uznania administracyjnego, wykorzystując je do ukształtowania wysokości przyznanej pomocy na poziomie nieadekwatnym do poziomu potrzeb skarżącego. Akcentował, że organ dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego i wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Skarżący wniósł też o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 218/14 ten ostatni wniosek został uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że w decyzji wyjaśniono przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości i wbrew zarzutom skargi organy pomocy społecznej są uprawnione w ramach uznania administracyjnego do brania pod uwagę także wysokości środków, jaki dysponują oraz liczby osób, które wnioskują o przyznanie pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca stronie zasiłek celowy w wysokości 60 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej określanej jako ustawa o dożywianiu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jednocześnie art. 3 pkt 1 ustawy o dożywianiu przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). Powołane przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają formę tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Powyższe oznacza, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania osoby ubiegającej się o pomoc na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych. Decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma przy tym charakter uznaniowy. Uznanie administracyjnego daje organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Oznacza ono jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma oraz, że otrzyma je w formie i wysokości jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Inaczej mówiąc świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (tak NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12 – publ. w System Informacji Prawnej LEX nr 1264795). Mając powyższe na względzie należy uznać, że T. R., jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się on udzielenia pomocy społecznej w postaci wypłacenia ekwiwalentu stanowiącego równowartość wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w Nysie posiłków, tj. świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłku celowego). Wobec treści żądania skarżącego dostrzec należy, że spełnił on warunki wynikające z art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, gdyż jest osobą samotną i niepełnosprawną, która nadto spełnia warunek kryterium dochodowego, bowiem jego dochód nie przekracza kwoty 813 zł. Ustalenie tych okoliczności oraz uwzględnienie treści wniosku skarżącego pozwalało na przyjęcie, że skarżący jest osoba uprawnioną do uzyskania pomocy. Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, w konsekwencji Sąd badał zatem, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, Sąd oceniał, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Z przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej wynika zasada indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 60 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, trafnie uznały, że sytuacja w jakiej znalazł się skarżący uzasadnia przyznanie pomocy w zakresie dożywiania. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt posiadania możliwości samodzielnego przygotowania posiłków. Organy w uzasadnieniu decyzji podały w sposób zrozumiały informacje dotyczące wielkości środków pieniężnych, jakimi dysponuje w skali miesiąca, liczbę wnioskodawców domagających się pomocy, przedstawiły kryteria jakimi kierowano się przy rozdziale posiadanych środków finansowych, a także wskazał na przeciętną wysokość zasiłków podając, że kształtuje się ona w zależności od ilości członków rodziny w granicach od 60 zł do 150 zł. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z przyjętymi regułami, kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz, że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Powyższe sprowadzało się zatem do konkluzji, że pomoc w wyższej wysokości przyznawana jest osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem, a kryterium dochodowym, zaś pomoc w niższej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu I instancji za zgodną z prawem. W sposób dostateczny wyjaśniło też skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych, jakimi dysponował Ośrodek i duża ilość osób wymagających pomocy. W ocenie Sądu, zrozumiałe i racjonalne jest postępowanie organów administracji, które przyznają kwotowo wyższą pomoc na dożywianie w rodzinach wielodzietnych, niż osobom samotnie gospodarującym. Oczywistym jest bowiem, że liczniejsza rodzina potrzebuje więcej środków niż osoba samotnie gospodarująca by zaspokoić swoje minimalne potrzeby. Reasumując, z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 60 zł. To z kolei wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie dorozumiany zarzut skarżącego dotyczący tego, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie prawa wewnętrznego, tj. zarządzeniu nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w OPS w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie należy stwierdzić, że pomimo powołania się w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji na treść ww. zarządzenia organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach prawa powszechnie obowiązujących. Dokonał, zgodnie z warunkami w nich zawartymi oceny sytuacji osobistej, materialnej i życiowej skarżącego, przeanalizował posiadane środki finansowe oraz liczbę osób ubiegających się o przyznanie tego rodzaju pomocy i mając na uwadze cele pomocy społecznej, na które w sposób jednoznaczny wskazał w uzasadnieniu, uznał, że jego możliwości nie pozwalają na przyznanie wyższej kwoty pomocy, gdyż jeśli nie będzie stosować zasad sprawiedliwego społecznie podziału zasobów finansowych może tych środków zabraknąć. Na podkreślenie zasługuje również i to, że organ I instancji sam stwierdził, że przyznana pomoc jest niewielka, ale braku możliwości przyznania skarżącemu wyższej pomocy upatrywał w szczupłości środków finansowych i wciąż wzrastającej liczbie osób kwalifikujących się do pomocy. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego. Z tego też względu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.