II SA/Op 223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 30 października 2013 r., Nr 147/592/2013 w przedmiocie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora zespołu opieki zdrowotnej stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 30 października 2013 r., Nr [...], w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...]. Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w dniu 30 października 2013 r. podjął uchwałę, Nr [...], w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], w której w § 1 powierzył z dniem 30 października 2013 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] M. S., na czas określony, do czasu wyłonienia Dyrektora SP ZOZ w [...] w drodze konkursu. W paragrafie 2 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się Staroście, zaś w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 4 listopada 2013 r. uchwała wpłynęła do organu nadzoru, tj. Wojewody Opolskiego. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewoda Opolski zawiadomił Starostę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec ww. uchwały. W dniu 17 lutego 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu wpłynęła skarga na opisaną wyżej uchwałę z 30 października 2013 r. We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, Nr [...], z dnia 30 października 2013 r. z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, gdyż z regulacji art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej nie wynika kompetencja do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatów w sposób sprzeczny z wymogami określonymi w przepisach szczególnych. Dowodził, że uprawnienie zarządu powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nie oznacza możliwości zatrudniania lub zwalniania danego kierownika wbrew ustawowym wymogom bowiem czym innym są określone kompetencje, a czym innym jest konieczność spełnienia ustawowych przesłanek, które umożliwiają zatrudnienie na określonym stanowisku. Wskazując na powyższe akcentował, że zasady powoływania dyrektorów podmiotów leczniczych uregulowane są w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą ( Dz. U. z 2012 r. poz. 182) oraz, że w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ustawodawca przewidział, iż w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, którym jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Zdaniem skarżącego, przytoczone wyżej regulacje jednoznacznie przesądzają, że powołanie przez Zarząd Dyrektora SP ZOZ powinno nastąpić po przeprowadzeniu konkursu, w którym wyłoniony zostanie kandydat na to stanowisko. Jednocześnie Wojewoda zaakcentował, że z brzmienia art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o działalności leczniczej wynika, iż podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem podmiotu leczniczego stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę, albo zawiera umowę cywilnoprawną. Ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości powołania osoby do pełnienia obowiązków kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym samym wnioskując a contrario należy przyjąć, że Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego nie mógł podjąć zaskarżonej uchwały. Działanie tego organu stanowi bowiem przekroczenie kompetencji wynikających z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatu. Skarga Wojewody Opolskiego została nadana do Sądu przez organ w dniu 26 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski działający w imieniu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że katalog form nawiązania stosunków pracy wynikających z przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej jest katalogiem zamkniętym. Wskazując na powyższe stwierdził, że analiza przepisów prawnych, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą wymaga przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora takiej placówki. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wymierzenie grzywny w związku z niezłożeniem do Sądu – w wymaganym terminie – skargi wraz z aktami. Pełnomocnik organu oponował wnioskowi podnosząc, że obecny Zarząd Powiatu ma inny skład osobowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), zwanej też ustawą ustrojową, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, dotyczącej skargi na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w [...], wskazać trzeba, że z mocy art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie będące aktami prawa miejscowego, w tym także na akty tego rodzaju podejmowane przez organy powiatu. Uprawnienie organu nadzoru do zaskarżania tego rodzaju uchwał wynika natomiast z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 – obecnie 2015 r. poz. 1445), zwanej także dalej ustawą o samorządzie powiatowym lub u.s.p. Kryterium legalności przewidziane w powołanym na wstępie art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu m.in. stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, według którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organów powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 675). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie sprzeczności z prawem. Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ powiatu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że do podjęcia spornej uchwały doszło z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować jako istotne, co rzutuje na jej wadliwość i uzasadnia wyeliminowanie jej z porządku prawnego. Kwestią wymagającą w sprawie rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest zagadnienie istnienia po stronie Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego kompetencji do podjęcia uchwały o powołaniu na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora SPZOZ w [...]. Dokonując oceny w tym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać, że Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] jest podmiotem leczniczym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 – obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 618), zwanej dalej ustawą, i na zasadzie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy należy do wyodrębnionej grupy podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, które z mocy art. 6 ust. 2 omawianej ustawy mogą być tworzone i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w formie jednostki budżetowej. Taką jednostką jest niewątpliwie powiat, którego ustrój określa ustawa o samorządzie powiatowym. Przepis art. 8 ust. 2 u.s.p. przewiduje istnienie dwóch organów, tj. rady powiatu jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.) oraz zarządu powiatu - jako organu wykonawczego powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Skoro zatem SP ZOZ w [...] jest podmiotem leczniczym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy i okoliczność ta nie była negowana, to stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogiem poprzedzającym zatrudnienie na stanowisku kierownika jest przeprowadzenie konkursu na to stanowisko. W myśl bowiem art. 49 ustawy o działalności leczniczej, kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą wyłania się w drodze konkursu (ust. 1 pkt 1). Konkurs na to stanowisko ogłasza podmiot tworzący (ust. 2). Szczegółowe regulacje dotyczące postępowania konkursowego zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji wynikającej z ust. 9 tego przepisu rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182). Dodać należy nadto, że w świetle art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W świetle powyższych regulacji ustawowych należy stwierdzić, że instytucja "powierzenia pełnienia obowiązków" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Powierzenia pełnienia obowiązków kierownika SP ZOZ nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy w sytuacji braku przeprowadzenia konkursu, a tym samym nie można uznać, że organem właściwym na zasadzie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do powierzenia pełnienia obowiązków jest zarząd powiatu. Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest okoliczność czy obsadzenie stanowiska kierowniczego w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą następuje w ramach czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków", czy też w ramach stałego, to i tak obsadzenie stanowiska kierowniczego w tej palcówce musi nastąpić przy zachowaniu ustawowych wymagań, tj. m.in. przeprowadzenia konkursu. Możliwość powierzenia obowiązków kierownika bez wymogu przeprowadzenia konkursu w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (SP ZOZ) musiałaby wynikać wprost z przepisów prawa. Takiej instytucji nie przewiduje natomiast nie tylko przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, ani wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Powołany przepis statuuje kompetencję zarządu powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jednakże uprawnienie to nie oznacza, iż zatrudnienie lub zwolnienie danego kierownika jednostki organizacyjnej może odbywać się wbrew ustawowym warunkom określającym dokonanie tych czynności. Czym innym są bowiem określone kompetencje, a czym innym konieczność spełnienia ustawowych przesłanek aby można być zatrudnionym na określonym stanowisku. Sam fakt, że Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego był uprawniony do zatrudnienia kierownika SP ZOZ w [...] nie oznacza, że mógł to uczynić wbrew przepisom ustawy o działalności leczniczej, które regulują tryb obsadzania stanowiska kierownika takiej placówki leczniczej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 695/09 – http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie przepisów ustawy o działalności leczniczej uprawnienie organu wykonawczego powiatu wynikające z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym sprowadza się do wykonywania zadań pracodawcy wobec kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą bądź też zadań wynikających z zawartej z tym kierownikiem umowy cywilnoprawnej. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 4 i 6 tej ustawy, z kierownikiem nawiązuje się stosunek pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości to, że powołanie przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego zaskarżoną uchwałą osoby na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w [...], bez przeprowadzenia konkursu, odbyło się bez zachowania ustawowych wymogów i trybu określonego w przywołanym art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na podkreślenie zasługuje nadto fakt, że powyższego nie neguje nawet sam organ. Podniesione dotychczas okoliczności i rozważania prowadzą do wniosku, że Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego podejmując zaskarżoną uchwałę rażąco naruszył przepisy prawa, co implikuje negatywną ocenę legalności tego aktu. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta bez zachowania procedury konkursowej, a więc z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej i w konsekwencji art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przy czym naruszenie to miało charakter istotny, co skutkowało koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego. Przedstawiona wyżej ocena wadliwości zaskarżonej uchwały oraz jej skutek, sprowadzający się do konieczności stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, gdyż upłynęła już rok od daty jej podjęcia. Art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2 u.s.p.). Zaskarżona uchwała wpłynęła bowiem do Wojewody Opolskiego w dniu 4 listopada 2013 r., lecz skarga wniesiona przez Wojewodę Opolskiego w lutym 2014 r. przesłana została przez organ dopiero w dniu 28 kwietnia 2016 r. Art. 82 ust. 1 u.s.p. jest przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 46/11 – Lex 1079779). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w związku z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W świetle przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Niekwestionowanym w sprawie jest, że organ dokonał przekazania skargi Wojewody Opolskiego Sądowi ze znacznym opóźnieniem. Jednakże przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia legalności zaskarżonej uchwały, a nie rozpoznanie wniosku o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania w terminie zakreślonym przepisem art. 54 § 2 P.p.s.a. grzywny. Postępowanie o wymierzenie organowi grzywny jest postępowaniem odrębnym od postępowania skargowego, toczy się na podstawie złożonego wniosku, inny jest również przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Sąd nie wymierzył organowi grzywny, o którą wnioskowała na rozprawie pełnomocnik skarżącego Wojewody Opolskiego. Wniosek wykraczał bowiem poza przedmiot sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzeczono jak w sentencji.