I OSK 46/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) NSA Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 442/10 w sprawie ze skargi Wojewody K.-P. na uchwałę Zarządu Powiatu R. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody K. – P. na rzecz Powiatu R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 442/10 w sprawie ze skargi Wojewody K.-P. na uchwałę Zarządu Powiatu w R. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny: Uchwałą z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) Zarządu Powiatu w R., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) odwołał S. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych im. Józefa Piłsudskiego w R.. Potrzebę odwołania z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły, Zarząd Powiatu uzasadnił zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku uniemożliwiającego pozostanie S. B. na zajmowanym stanowisku. Przejawiało się to między innymi takimi uchybieniami jak jednorazowa nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy, czy nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji pracowniczej, które mogły mieć wpływ na wyższe koszty pracownicze. K.-P.Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie propozycji odwołania S. B. z zajmowanego stanowiska. Wojewoda, na podstawie art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ze względu na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty wobec dyrektora szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zarząd Powiatu nie wyjaśnił, w jakim zakresie zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie szkoły i jakie negatywne skutki wywołałoby pozostawienie go na dotychczasowym stanowisku. Zarząd Powiatu w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie przyczyną uruchomienia przez Zarząd Powiatu w R. procedury odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, była nieusprawiedliwiona nieobecność dyrektora w pracy w dniu 22 kwietnia 2009 r. oraz kontrole problemowe przeprowadzone w szkole, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji pracowniczej, które powodują nieuzasadnione podwyższenie kosztów funkcjonowania szkoły. Przyczyną odwołania był również projekt organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2009/2010, który nie uwzględnia ustaleń organu prowadzącego i przepisów prawa. W ocenie Sądu, przewinienia wytknięte dyrektorowi przez organ nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków, które uzasadniały odwołanie dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażane było stanowisko, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub jest nie do przyjęcia z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 789/07). Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wykazał, iż zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają mu dalsze efektywne kierowanie podległą placówką i uzasadniają przypuszczenie, że pozostawienie go na stanowisku zagraża interesowi publicznemu. Uznanie organu administracji w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu uchwały podjętej w tej sprawie. Tym wymogom nie odpowiada uzasadnienie uchwały będącej przedmiotem skargi. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa; nie pozwala bowiem na ocenę, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zarząd Powiatu w R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia: 1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. wskutek stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w R. po upływie roku od jej podjęcia, kiedy przepis szczególny wyłączał takie stwierdzenie; 2) prawa materialnego polegające na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można było w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na upływ 1 roku od dnia jej podjęcia. Uchwała nie jest aktem, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; ani nie należy do aktów prawa miejscowego, ani nie uchybiono terminowi jej przedłożenia wojewodzie. Nie dotyczył jej zatem rygor czasowy określony w tym przepisie. Gdyby istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, sąd administracyjny mógłby orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, a nie o jej nieważności, co wywołałoby skutek prawny ex nunc. Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu nie uwzględnił jednak upływu rocznego terminu. Zarzut ten był już formułowany przez Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, ale Sąd ten w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do niego, skupiając się tylko na kwestii zasadności odwołania ze stanowiska dyrektora. Tym samym Sąd naruszył również art. 147 § 1 P.p.s.a. na który się powołuje, nie dostrzegając jednocześnie zawartego w nim odniesienia do przepisów szczególnych wyłączających stwierdzenie nieważności, podczas gdy takim przepisem jest art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego (pkt 1), do którego zaliczono przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz naruszenie przepisów postępowania (pkt 2), a mianowicie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wstępnie zauważyć należy, że w istocie podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do uchybień procesowych; oba bowiem powołane przepisy mają taki sam procesowy charakter. Przepis art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, pomimo iż jest zamieszczony w akcie o charakterze ustrojowym, zawierającym w większości normy materialne, ma charakter normy procesowej; odnosi się bowiem do trybu wykonywania nadzoru nad działalnością powiatu i pozostaje w bezpośrednim związku z uregulowaniem art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowiąc przepis szczególny, o jakim w nim mowa. Należy podkreślić, że powyższa uwaga ma wyłącznie charakter porządkowy i nie ma wpływu na skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej, które w całości są zasadne, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. są akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, tj. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (a więc niebędące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Co do zasady przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na uchwałę lub akt, o których wyżej mowa, jednak zawartą w nim regulację, ze względu na zastrzeżenie: "jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustaw ustrojowych dotyczących samorządów: gminy, powiatu i województwa w zakresie określającym zasady i tryb sprawowania nadzoru nad działalnością tych jednostek samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku chodzi o przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Cytowany przepis jest więc tym przepisem szczególnym wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem sądu dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały organu powiatu jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą wymienione w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Zarządu Powiatu R. nie jest aktem prawa miejscowego; wymagała zatem rozważenia kwestia, czy uchybiono obowiązkowi przedłożenia zaskarżonej uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym względzie trzeba mieć na uwadze, że terminy, w jakich starosta obowiązany jest przedłożyć wojewodzie uchwały organów powiatu, dotyczą wyłącznie uchwał rady powiatu oraz uchwał organów powiatu w sprawach porządkowych. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w R. z dnia (...) maja 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie należy do żadnej z kategorii tych aktów. Wobec tego, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, uchwały tej nie dotyczy rygor czasowy określony w art. 78 ust. 1. Oznacza to, że przy dokonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nie znajdowały zastosowania przesłanki wyłączenia zakazu stwierdzenia nieważności uchwały przewidziane w art. 82 ust. 1. Tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przy orzekaniu w przedmiocie skargi wniesionej przez Wojewodę w ogóle nie badał, mimo iż Zarząd Powiatu R. w odpowiedzi na skargę wyraźnie na nią wskazywał. Uzasadnia to zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie uregulowania szczególnego zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.