II SA/Bk 789/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora poradni psychologiczno-pedagogicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Zarząd Powiatu K., powołując się na art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572) oraz art. 32 ust.2 pkt 5 i 77b ust.1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1592), odwołał panią D. S. ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K. bez wypowiedzenia z dniem [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał następujące przyczyny uzasadniające odwołanie: 1) samowolne dokonywanie zmian w zatrudnieniu w Poradni i w przydziale godzin zajęć jej pracownikom pedagogicznym bez uprzedniego wprowadzenia zmian w arkuszu organizacji placówki; zmian w arkuszu organizacyjnym dokonywano po fakcie zatrudnienia; 2) zatrudnianie w Poradni pracownika pedagogicznego, który jak wynika z faktów opisanych w protokóle kontroli pracuje tygodniowo 51 godzin – jednocześnie w trzech placówkach na terenie miasta K. W ocenie kontrolujących i Zarządu zatrudnienie w takim wymiarze powoduje, że pracownik nie ma możliwości należytej realizacji nałożonych na niego zadań, a ponieważ pracownikiem tym jest mąż pani Dyrektor – fakt ten dodatkowo może budzić podejrzenia o stosowaniu niejasnych zasad zatrudnienia i nieobiektywnym rozliczaniu przynajmniej niektórych pracowników Poradni z realizacji z nałożonych nań obowiązków służbowych; 3) Utrzymywany nadmierny ruch kadrowy w Poradni z dokonywaniem częstych zmian na poszczególnych stanowiskach, powodujących brak w tej placówce w miarę stałej wyspecjalizowanej kadry pedagogicznej, czego efektem jest konieczność zatrudniania w Poradni ludzi często spoza terenu powiatu k., na umowy zlecenia lub na ułamki etatów; 4) Fakt, iż Poradnia poprzez swoich pracowników wydaje orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego i indywidualnych zajęć rewalidacyjno – wychowawczych z dziećmi, po czym część z tych samych pracowników, w tym Dyrektor Poradni, zatrudniania się do prowadzenia tych zajęć. Może to świadczyć o braku bezstronności przy wydawaniu decyzji o konieczności dodatkowej pomocy dla uczniów; 5) Negowanie przez Panią Dyrektor generalnie wszystkich wydawanych jej poleceń i uwag dotyczących jej pracy, o czym świadczył choćby stosunek do materiałów i dokumentów przedstawionych jej przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu K. po przeprowadzonej kontroli. Utratę zaufania, w związku z tym oraz brak możliwości dalszej współpracy Starosty z panią Dyrektor jako kierownikiem jednostki prowadzonej przez Powiat. Dodatkowo Zarząd Powiatu K. wyjaśnił, iż zamiar odwołania pani D. S. ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej przedstawiony został P. Kuratorowi Oświaty w B. w piśmie z dnia [...] maja 2007r. wraz z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w sprawie. W związku z tym, iż do dnia podjęcia uchwały P. Kurator Oświaty formalnie nie zajął stanowiska i nie przedstawił swojej opinii w sprawie odwołania p. S. ze stanowiska dyrektora Poradni, zastosowano przepis art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, przyjmując, że brak takiego stanowiska organu stanowi pozytywną opinię. D. S. pismem z dnia [...] sierpnia 2007r. wezwała Zarząd Powiatu K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K. W uzasadnieniu wskazała, iż w/w uchwała w sposób oczywisty narusza przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, nie uzyskano bowiem pozytywnej opinii kuratora, a w przedmiotowej sprawie nie zaszły przypadki szczególnie uzasadnione warunkujące odwołanie w trybie natychmiastowym. Zarząd Powiatu K. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...], na podstawie art. 32 ust.2 okt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. oświaty, odmówił uchylenia Uchwały Zarządu Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K., wskazując na brak w tym zakresie przesłanek merytorycznych i podstaw formalnoprawnych. Skargę na uchwałę Zarządu Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła D. S.. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że zaszły przypadki szczególnie uzasadnione odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K. w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wskazała, iż przytoczone w uchwale podstawy odwołania nie kwalifikują się jako szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jednocześnie zaprzeczyła jakoby wskazane przykłady w rzeczywistości miały miejsce. Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podała, iż stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o oświacie, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy i decyduje w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli, dlatego też organ prowadzący poradnię nie może narzucać mu swoich rozwiązań w tym zakresie, tym bardziej, że zgodność i prawidłowość w zatrudnieniu nauczycieli z kwalifikacjami nadzoruje kurator oświaty, a dotychczas nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W dalszej kolejności skarżąca podkreśliła, iż zmiany kadrowe, jakich dokonywała nie wymagały korekty arkusza organizacji pracy poradni, a przesunięcia etatowe dokonywane były w ramach tej samej ilości etatów, jaka została przydzielona przez organ prowadzący poradnię. Ponadto wskazała, że zarzut zatrudnienia pracownika pracującego również w innym zakładzie pracy, w kontekście przepisów Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy, jest bezprzedmiotowy, bowiem żadna z powołanych regulacji nie zabrania podjęcia przez nauczyciela dodatkowego zatrudnienia. Zarzut nadmiernego ruchu kadrowego w poradni jest również niezasadny, ponieważ związany był wyłącznie z decyzjami pracowników, którzy z własnej inicjatywy występowali o rozwiązanie stosunku pracy. Strona skarżąca podniosła także, iż diagnoza pracy poradni przeprowadzona przez Kuratorium Oświaty w marcu 2007r. nie wykazała żadnych zastrzeżeń do pracy kadry pedagogicznej, ponadto przeprowadzona przez Komisję organizacyjną kontrola nie wykazała żadnego związku pomiędzy polityka kadrową, a spadkiem poziomu pracy w Poradni, przeciwnie poradnia osiągała bardzo dobre wyniki pracy. Dodatkowo zarzuciła, że uchwała o odwołaniu jej z funkcji dyrektora poradni nie była poprzedzona na żadnym etapie prowadzonego postępowania wskazaniem przez organ możliwości ustosunkowania się skarżącej do stawianych jej zarzutów, nadto żadne z pism kierowanych do niej nie zawierało pouczenia o możliwości złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień. Podsumowując skarżąca podkreśliła, iż stosownie do treści art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, P. Kurator Oświaty winien zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie, a niezajęcie takiego stanowiska nie mogło w żadnym wypadku być utożsamiane z wydaniem pozytywnej opinii. W niniejszej sprawie nie ma bowiem zastosowania przepis art. 77b ust.1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołując się na powyższe okoliczności wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako nieważnej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie podtrzymując w zasadzie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna i została wniesiona wbrew procedurze wnoszenia skarg, określonej w art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Umocowanie Zarządu do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni wynikało z art. 32 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w oparciu zaś o przepis art. 77b ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy organ mógł podjąć uchwałę nie otrzymawszy odpowiedzi od P. Kuratora Oświaty. Potwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie zaszły szczególne okoliczności, które uzasadniały odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni, bowiem każdy pracownik zatrudniony na stanowisku kierowniczym odmawiając deklaracji lojalnościowej wobec pracodawcy musi liczyć się ze zwolnieniem dyscyplinarnym. Jednocześnie podkreślono, iż skarżąca uchybiła terminowi na wezwanie Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, a w złożonym w dniu [...] sierpnia 2007r. piśmie nie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego wezwania, tym samym nie wyczerpała skutecznie trybu odwoławczego. Powyższe zdaniem organu uniemożliwia uchylenie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się, w zaskarżonej uchwale, naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Zarządu Powiatu K., sugerującego w odpowiedzi na skargę, iż D. S. naruszyła procedurę wnoszenia skarg poprzez uchybienie terminowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz do złożenia skargi sądowoadministracyjnej, tj. art. 87 ustawy o samorządzie powiatu i art. 53 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) Otóż art. 87 ustawy z dn. 05.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) nie określa terminu, w jakim osoba zainteresowana musi skierować wezwanie do organu do usunięcia naruszenia prawa bądź uprawnienia. W art. 87 ust. 4 w/w ustawy zakreślono jedynie organowi termin do dokonania odpowiedzi na takie wezwanie (odpowiednie terminy z art. 35 k.p.a.). Stąd też niezrozumiałym jest stanowisko organu twierdzącego, że Skarżąca winna wezwać go do usunięcia naruszenia prawa do dnia [...].07.2007r. czyli w terminie dwóch tygodni od daty otrzymania uchwały (tj. [...].06.2007r.). Natomiast termin do zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skargę wnosi się do Sądu w terminie 30dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy pogląd został już utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest m.in. postanowienie NSA z dn. 22.07.2005r. w sprawie o sygn. akt I OSK 108/05 (niepubl.) oraz liczne orzeczenia wydane w analogicznej kwestii na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Uchwała 7 sędziów NSA z dn. 02.04.2007r. sygn. II OPS 2/07 publ. ONSA i WSA 2007/3/60; wyrok NSA z dn. 07.06.2006r. sygn. II FSK 838/05). W sprawie niniejszej Skarżąca otrzymała zaskarżoną uchwałę w dniu [...].06.2007r. (bez pouczenia o sposobie odwołania), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła droga pocztową [...].08.2007r. (organ otrzymał [....].08.2007r.) – bez uchybienia terminu, gdyż taki nie został określony przepisami ustawy, a następnie w terminie 30 dni po otrzymaniu Uchwały Zarządu Powiatu z dn.[...].08.2007r. odmawiającej zmiany stanowiska w sprawie. Skarżąca wniosła skargę do WSA w Białymstoku. Nadto, wspomnieć należy, że Skarżąca wykazała swój interes prawny, niezbędny w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, by uzyskać status strony postępowania. Odwołanie D. S. ze stanowiska kierowniczego było niewątpliwym interesem Skarżącej do dochodzenia jej praw w świetle przepisu art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zatem, wymogi formalne skargi zostały spełnione. W ocenie Sądu, merytoryczne zarzuty skargi są również uzasadnione. Podejmując uchwałę o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w K., Zarząd Powiatu K. naruszył przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz. U. tj. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) w stopniu powodującym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Powołany przepis daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: - zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, - a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. W judykaturze niekwestionowany jest pogląd, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę (wyrok WSA z dnia 09.05.2001r. II SA 3293/00 – publ. Pr. Pracy 2001/9/41), zaś organ odwołujący dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy winien kierować się tutaj przesłankami określonymi w art. 52 kodeksu pracy (wyrok WSA z 12.02.2002r. sygn. I SA 2743/01). Sąd orzekający podziela powyższy pogląd, zauważając także, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie określonym w skarżonej uchwale, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. O ocenie Sądu, przyczyny odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora, jakie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Samowolne dokonywania zmian w zatrudnieniu w poradni, zatrudnianie pedagoga (męża) pracującego jednocześnie w innych placówkach, utrzymywanie nadmiernego ruchu kadrowego, negowanie przez Skarżącą uwag dotyczących jej pracy – są to okoliczności niewystarczające do dokonania oceny przez organ, iż Skarżąca dopuściła się wyjątkowo ciężkich uchybień w sprawowaniu obowiązków kierowniczych. Sąd nie wnikał ani w zasadność, ani też w obiektywizm zarzutów będących powodem odwołania Skarżącej ze stanowiska, natomiast stwierdził, że sam charakter wymienionych "przewinień" nie nosi cech analogicznych do zwolnienia tzw. dyscyplinarnego, o jakim można mówić w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto, zauważyć należy, że Zarząd Powiatu powziął zamiar odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w K. (jak zaznaczył to w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dn. [...].06.2007r.) po analizie wyników kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu. Tymczasem wystąpienie pokontrolne z dnia [...].05.2007r. Komisji Rewizyjnej Rady powiatu K. zawiera podsumowanie kontroli, w którym stwierdza się, że w Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w K. "... zasadniczo nie występują nieprawidłowości. W szczególności nie budzi zastrzeżeń Komisji organizacja pracy w jednostce, wykonywanie zadań z zakresu oświaty". Natomiast w kwestii stwierdzonych uchybień, Komisja Rewizyjna uznała za wystarczające wystosowanie zalecenia do placówki przez Zarząd Powiatu, aby usunięto nieprawidłowości. Kurator Oświaty w B. sprawujący nadzór pedagogiczny nad placówką wizytacji w dniu [...].03.2007r., a więc na ok. trzy miesiące przed odwołaniem Skarżącej z funkcji dyrektora, nie stwierdził żadnych uchybień w funkcjonowaniu prowadzonej przez nią placówki. Powyższe okoliczności potwierdzają jedynie, w ocenie Sądu, iż przyczyny odwołania Skarżącej z funkcji kierowniczej nie mogą być kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki" w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchybienie, w podjęciu zaskarżonej uchwały, dotyczy również drugiej przesłanki, wyszczególnionej w w/w przepisie. "Uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty" stanowi, w przekonaniu Sądu, wymóg bezwzględny do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, co wynika z wykładni językowo - logicznej przepisu. Brak jakiejkolwiek opinii kuratora oświaty nie może być interpretowane (jak uczynił to Zarząd Powiatu K.) jako milcząca zgoda tego organu na przedłożoną propozycję zwolnienia nauczyciela ze stanowiska. Powołany zapis stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 77 b ust. 1 i 3 ustawy z dn. 05.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), gdyż został zawarty w ustawie sprofilowanej, dotyczącej funkcjonowania systemu oświaty oraz pracy określonej grupy zawodowej jaką są nauczyciele. Uchylanie się kuratora oświaty od zajęcia stanowiska w sprawie, nie powinna być interpretowana przez organ na niekorzyść osoby zwalnianej z pracy. Mając na względzie powyższe uchybienia prawa materialnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś o niewykonalności uchwały orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.