II SA/Op 224/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza Straży Pożarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...], Nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. decyzją z dnia [...], Nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980 z późn. zm. – zwaną dalej k.p.a.) oraz § 78 ust. l ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88 poz. 400, z późn. zm.) oraz § 6 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) nie przyznał równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej st. ogn. P. G. z dniem [...]. W uzasadnieniu powołał się na treść § 6 pkt 5 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, który bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia z pełnym wyposażeniem. Od tej decyzji odwołał się P. G., zarzucając naruszenie przepisów art. 74, 78 i 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 123O ze zm.) oraz przepisy § 2, § 6 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Nadto wskazał, że nie składał wniosku o przydział mieszkania z przyczyn formalno - prawnych jak i finansowych. Oferta złożona przez Komendanta Powiatowego oznacza pomniejszenie jego środków na utrzymanie rodziny co najmniej o 600 zł. Ponadto proponowane mieszkanie znajduje się na terenie Komendy Powiatowej co w znacznym stopniu uniemożliwia normalne funkcjonowanie. Podkreślił, że propozycja złożona przez Komendanta nie licuje z wskazanymi przepisami i wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt 1 k.p.a., art.74 ust. l ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r.o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 123O ze zm – zwaną dalej ustawą), § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67- zwanym dalej rozporządzeniem) i § 2, § 3 i § 9 ust l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 1998 r. Nr 4, poz. l3, zm. Dz. U. 2004 r Nr 20, poz. 188), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, iż organ I instancji, realizując postanowienia art 74 ust. l ustawy, zaproponował P. G. dwukrotnie lokal mieszkalny o łącznej powierzchni mieszkalnej 52,56 m2, na zasadzie kwatery tymczasowej na terenie strażnicy KP PSP w P. przy ulicy [...] P. G. nie przyjął proponowanego lokalu mieszkalnego ze względu na małe dzieci i z powodów finansowych. W ocenie organu odwoławczego. zgodnie z art. 74 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a równoważnik pieniężny gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 19 lutego 2003 r. Nr SA/Rz/53/01, w którym wywiedziono, iż z treści § 6 pkt 5 rozporządzenia wynika, że "chodzi o bezzasadną odmowę przyjęcia propozycji przydzielenia lokalu mieszkalnego, a nie o bezzasadną odmowę przyjęcia przydzielonego ostateczną decyzją lokalu mieszkalnego". Organ nadto uznał, cytując w/w wyrok, że nie złożenie wniosku byłoby trwałą przeszkodą do zrealizowania podstawowego uprawnienia strażaka do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i tym samym organ nie byłby w stanie zwolnić się od obowiązku realizacji pieniężnego świadczenia zastępczego. Aprobując ten pogląd organ przyjął, że bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia z pełnym wyposażeniem, skutkuje nieprzyznaniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję wniósł skargę P. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołał argumentację zawartą w odwołaniu i dodatkowo podniósł, że przedmiotowy lokal miał być przyznany na zasadzie kwatery tymczasowej. Zdaniem skarżącego wydana decyzja naruszała art. 78 ust. l ustawy, bowiem strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, albo w miejscowości pobliskiej. Bezsporne przez pięć lat pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Obecnie z żoną i trójką dzieci mieszka u matki, zajmując dwa pokoje, kuchnię i łazienkę. Proponowana zaś kwatera tymczasowa jest dla niego nie do przyjęcia z powodu niskich dochodów rodziny -2050 zł. jak też z uwagi na jej położenie na terenie Komendy Powiatowej co powoduje, że przede wszystkim dzieci byłyby narażone na ciągły hałas (wyjazdy samochodów do pożarów i innych zdarzeń w różnych porach dnia i nocy) oraz ze względu na brak dostatecznego bezpieczeństwa z powodu usytuowanego tam placu manewrowego. Stwierdził, iż stanowisko wskazujące na potrzebę złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego potwierdzał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 31 grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, podnosząc nadto, że przewidziany w art. 78 ustawy równoważnik pieniężny za brak lokalu jest jednie zastępczym sposobem realizacji normy prawnej przewidzianej w art. 74 ustawy. W sytuacji gdy komendant powiatowy dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym ma on obowiązek go wykorzystać do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1), Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz, 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § l Prawo o postępowaniu stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego. Przedmiotem oceny jest decyzja [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. o nieprzyznaniu starszemu ogniomistrzowi P. G. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 29 lipca 2003 r., nr [...], przyznająca P. G. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, przy czym z treści tej decyzji nie wynika, aby została ona wydana na czas określony, zatem stwierdzić trzeba, iż w dacie wydawania decyzji z dnia 2 listopada 2004 r. o nieprzyznaniu skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja tegoż organu o odmiennej treści. Przy takim zatem sformułowaniu treści decyzji z dnia 2 listopada 2004 r. Komendant Powiatowy PSP w P. nie mógł bez odniesienia się do tej decyzji wydać decyzji odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika, z powodu bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem, zatem zamiarem organu było uchylenie skutków prawnych w/w ostatecznej decyzji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do otrzymywanego równoważnika pieniężnego z wskazaną w niej datą. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w toku postępowania administracyjnego organy powinny przestrzegać kilkunastu ogólnych reguł. Jedna z nich to zasada trwałości decyzji ostatecznych zawarta w art. 16 k.p.a. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Trwałość decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 Kpa). - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 Kpa w związku z art. 151 §1 pkt 2 Kpa): - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 Kpa), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powyższego organ zobowiązany był rozstrzygnięcie decyzji dostosować do postanowień § 8 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie do § 8 ust. 3 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. Prawo do pobierania równoważnika istnieje wówczas, gdy strażak spełnia przesłanki określone ustawą oraz przepisami rozporządzenia. Utrata uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. To decyzja jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienie do pobierania równoważnika za brak lokalu i nie może go otrzymywać. Wobec tego w sytuacji gdy organ stwierdził, że strażak utracił uprawnienie do dalszego pobierania równoważnika, winien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu decyzji i jednocześnie orzec o wstrzymaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją (por wyrok NSA z dnia 30.08,2001 r., sygn. akt I SA 600/00, opubl. LEX 54544). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. Ocena merytoryczna treści zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście przedstawionych zarzutów jest zbędna, gdyż sprawa zostanie rozpatrzona ponownie przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P.