II SA/Op 230/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia 30 stycznia 2007 r., nr V/38/07 w przedmiocie zasad wypłat diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rada Gminy Olszanka Nr V/38/2007 z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia zasad wypłat diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Olszanka. Uchwałę Rada Gminy podjęła na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. - zwaną dalej ustawą). Wskazując na przepis art. 37b ust. 1 ustawy w § 1 ust. 1 uchwały ustalono przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych dietę miesięczną z tytułu zwrotu kosztów związanych z pełnieniem przez nich funkcji sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży służbowych w wysokości 300 zł, zaś w ust. 2 ustalono kolejną dietę za udział w posiedzeniu Sesji Rady Gminy w kwocie 100 zł W § 2 postanowiono o utracie mocy poprzedniej uchwały z dnia 29 marca 2003 r. regulującej przedmiotowe kwestie. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Olszanka (§ 3), natomiast w § 4 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2007 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Olszanka, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Gminy Olszanka w dniu 30 stycznia 2007 r. podjęła przedmiotową uchwałę, korzystając z możliwości przyznanych jej na mocy art. 37b ust. 1 ustawy, lecz w ocenie skarżącego, uchwała ta w istotnym stopniu naruszyła prawo, gdyż w § 1 ust. 1 i 2 uchwały Rada Gminy przyznała przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy dwie diety miesięczne. Jedną z tytuły zwrotu kosztów związanych z pełnieniem przez nich tej funkcji oraz zwrot kosztów podróży służbowej w wysokości 300 zł. oraz drugą dietę za udział w posiedzeniach sesji Rady Gminy w wysokości 100 zł. Taka regulacja, zdaniem organu nadzorczego, pozostaje w sprzeczności z zapisami art. 37b ust. 1 ustawy, który dał radzie gminy możliwość ustalenia zasad na jakich będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a nie diet. Powołując się na doktrynę skarżący wywiódł, iż z brzmienia art. 37b ust. 1 ustawy wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie pojęciem "diety" ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Tymczasem Rada Gminy Olszanka dokonała innego rozróżnienia, tworząc dwa rodzaje diet, do czego nie była uprawniona. Dalej podano, że regulacja zaskarżonej uchwały dotycząca zasad zwrotu kosztów podróży służbowej ograniczyła się do wskazania, że przysługuje za nie dieta miesięczna. Nie została również uregulowana sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a więc nie ponosi żadnych kosztów. Wojewoda Opolski zauważył, że określenie "zwrot kosztów podróży służbowej" jednoznacznie wskazuje, że zwrot ww. kosztów ma cechy rekompensaty za faktycznie poniesione wydatki, natomiast Rada Gminy uregulowała zwrot tych kosztów ryczałtowo, określając ich miesięczną wysokość, pomijając sytuacje, gdy wysokość tych kosztów będzie znacznie wyższa, jak również taką, gdy nie zostaną one poniesione. Na koniec podkreślił, że organ realizując upoważnienie ustawowe, określając zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta, powinien również w szczegółowy sposób określić zasady, na jakich przysługuje mu zwrot kosztów podróży służbowej, co jednoznacznie wynika z art. 37b ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, iż uwzględniła skargę w całości, uchylając zaskarżoną uchwałę, podejmując nową uchwałę w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem stanowiska skarżącego. Przesłała do Sądu nową uchwałę Rady Gminy Olszanka Nr VIII/55/2007 z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości diety dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2007 r. Wojewoda Opolski podtrzymał skargę. Podkreślił, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 1 lutego 2007 r. i obowiązywała do dnia 18 maja 2007 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały Nr VIII/55/2007, przeto w okresie obowiązywania zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, i wobec tego mogą zachodzić podstawy do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzeczenia w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 19 września 2007 r. Rada Gminy Olszanka potwierdziła, iż zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badana jest legalność aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Olszanka Nr V/38/2007 r. z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia zasad wypłat diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Olszanka, podjęta na tle przepisu art. 37b ust. 1 i art. 91 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy, stanowi, że "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy. Zakwestionował on uchwałę Rady Gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z art. 37b ust. 1 ustawy. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia jego treści. Zgodnie z art. 37b ust.1 ustawy " Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej." Niniejszy przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, niewątpliwie w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Trafny jest zatem zarzut organu nadzoru, że użyty w tym przepisie zwrot "dieta" oznacza, iż przewodniczącemu organu wykonawczego można przyznać prawo do jednej diety, a nie dwóch lub więcej. Tymczasem Rada Gminy utworzyła i przyznała dwie diety. Uregulowanie tej kwestii odmiennie, w zaskarżonej uchwale, niż przewiduje cyt. przepis powoduje, że uchwała ta w istotnym stopniu narusza prawo. Należy również podzielić argumentację Wojewody, iż wydatki poniesione prze organy wykonawcze jednostek pomocniczych powinny być ujęte w wysokości diety przysługującej tym podmiotom, bowiem z treści omawianego przepisu można wywieść, że zamiarem legislatora było objęcie pojęciem "dieta" ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji w organie. W tym miejscu trzeba zauważyć, że w użytym w tym przepisie pojęciu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Z tego względu, należało uznać za słuszne stanowisko organu nadzoru, że w badanej uchwale powinna być również uregulowana sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, czyli nie poniósł żadnych kosztów. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie zawartej w niej regulacji dotyczącej zwrotu kosztów podróży służbowej, trzeba odnotować, o czym powiedziano powyżej, że organ, realizując upoważnienie ustawowe, ustalając zasady do przyznanych świadczeń, powinien również określić zasady na jakich przysługuje przewodniczącemu zwrot kosztów podróży służbowej. W badanej uchwale Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że przysługuje za nie dieta miesięczna. Przyznać należy rację skarżącemu, że użyte w art. 37b ust. 1 ustawy sformułowanie "zwrot kosztów podróży służbowej" wyraźnie wskazuje, że zwrot tych kosztów ma na celu rekompensatę rzeczywiście poniesionych wydatków, nie powinien mieć miejsca, gdy wydatki na ten cel nie zostały poniesione. Tymczasem Rada uregulował zwrot omawianych kosztów w formie miesięcznego ryczałtu, pomijając sytuacje, gdy ich wysokość będzie wyższa lub, gdy nie zostaną w ogóle poniesione. Zdaniem Sądu, nie można przyznawać przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, jak też nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Ponownie odnotować trzeba, że zwrot kosztów podróży służbowej powinien rekompensować poniesione wydatki, inne uregulowanie tej materii istotnie narusza prawo. Biorąc pod uwagę powyższe konstatacje oraz fakt, iż akt w czasie obowiązywania wywołał skutki prawne, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.