II SA/Op 231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 23 stycznia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie wniesienia jako wkładu w formie cywilnoprawnej użyczenia nieruchomości wchodzącej w zasób gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Lewin Brzeski na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie wniesienia jako wkładu w formie cywilnoprawnej użyczenia nieruchomości wchodzącej w zasób Gminy [...]. W uchwale tej Rada Miejska w Lewinie Brzeskim wyraziła zgodę na wniesienie przez gminę - jako partnera publicznego - wkładu poprzez oddanie w użyczenie dla partnera prywatnego – X. Y., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: "A" z siedzibą w [...] przy ul. [...], lokali użytkowych o powierzchniach [...] m2, [...] m2, [...] m2, położonych w [...] w budynku stanowiącym zasób komunalny Gminy [...] przy ulicy [...], usytuowanym na działce gminnej nr a arkusz mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Ponadto wyrażono zgodę na oddanie przedmiotowej nieruchomości w użyczenie na czas oznaczony od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. partnerowi prywatnemu, którego "celem jest działanie w sferze zadań własnych gminy tj. wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej; polityki prorodzinnej, ochrony zdrowia, a także realizacji przez gminę z udziałem partnera prywatnego celów określonych ustawą z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3". W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Lewinie Brzeskim wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę [...] ze wskazanym partnerem prywatnym odpowiedniej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wojewoda Opolski w dniu 22 maja 2019 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powołując się na art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – dalej powoływanej jako u.s.g., wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, że uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwrócono uwagę, że normy przywołane w podstawie prawnej skarżonej uchwały nie stanowią podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na użyczenie nieruchomości gminnych. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego gminy. Przepisy art. 18 ust. 2 tej ustawy zawierają natomiast katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady, przy czym punkt 15 przywołanego ustępu nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały. Organ nadzoru, zwracając uwagę na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który upoważnia radę gminy do określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej), podkreślił, że uchwała podjęta na jego podstawie może dotyczyć tylko i wyłącznie czynności prawnych objętych tym przepisem, a nie jakichkolwiek innych z zakresu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Z kompetencji rady gminy zostały wyjęte sprawy, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Znajduje to również potwierdzenie w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej jako u.g.n., który przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 tej ustawy wójt może w ramach swoich uprawnień wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości gminne. Ustawodawca dokonał podziału kompetencji między radę a wójta. Dlatego rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wyrażania zgody na enumeratywnie określone w ustawie czynności, powinna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nie mogą to być ogólne przepisy regulujące zadania własne gminy (art. 7 ust. 1 pkt 5, 6, 6a u.s.g.), których nie sposób uznać za przepisy kompetencyjne. Podstawy do podjęcia kwestionowanego aktu nie może stanowić również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ponieważ katalog czynności prawnych wskazanych w tym przepisie nie obejmuje swym zakresem czynności użyczenia. Ustawodawca postanowił w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że w ramach funkcji wykonawczych do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 31 tej ustawy wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Organ wykonawczy, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada zatem sprecyzowany ustawowo zakres kompetencji w zakresie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji. Jest to zakres zastrzeżony wyraźnie dla organu wykonawczego, a nie dla rady gminy. Skoro nie zakreślono w przepisie art. 31 u.s.g. granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, to przyjąć należy, że obejmuje ona nie tylko sferę publicznoprawną, ale również cywilnoprawną. Organ nadzoru zaznaczył w skardze, że uregulowania przyjęte przez Radę Miejską w § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały nie tylko naruszają zakres kompetencji organów gminy, ale również narzucają stronom umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym treść istotnych jej postanowień. Takie działanie jest niezgodne z zasadą swobody w określaniu przez strony treści (w tym zasad i warunków współpracy) i konstrukcji tego typu umów. Organ nadzoru zarzucił także, iż przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1445 z późn. zm.) nie stanowią delegacji dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie zgody na zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Stwierdzono, że organem uprawnionym do zawarcia takiej umowy jest wójt - i to niezależnie od zgody rady gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Lewin Brzeski – reprezentowana przez Burmistrza – wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy, art. 18 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym, który dopiero w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi stanowić może podstawę prawną działań rady gminy. Ponadto skarżący w żaden sposób nie odniósł się do szczególnego charakteru świadczenia gminy w ramach umowy z partnerem prywatnym oraz tejże umowy, będącej umową nienazwaną. Podkreślono, że "o ile oczywistym jest, że organ wykonawczy gminy posiada uprawnienia w zakresie gospodarki nieruchomościami, to zauważyć należy, iż te nie rozciągają się na wnoszenie »wkładów« do umów o partnerstwie publiczno-prywatnym". Z art. 7 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym wynika, że essentialia negoti umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia poprzez m.in. wniesienie "wkładu własnego". Gmina Lewin Brzeski nie zgodziła się ze stanowiskiem "jakoby wyłącznie zasady gospodarki nieruchomościami wyrażone m.in. w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydować miały o kompetencjach organu wykonawczego w sferze zarządzania zasobem mienia komunalnego oraz miały decydować o kompetencjach organów gminy". Ponadto Gmina zwróciła uwagę, że stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego możliwe jest w drodze podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających wytyczne dla organu wykonawczego gminy. Uchwały takiej treści nie są aktami prawa miejscowego, a więc należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Ponadto, zdaniem Gminy, wytyczne określające kierunki działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogą być legalnie uchwalane przez radę gminy co do wszystkich spraw należących do zakresu działania organu wykonawczego gminy. Niewątpliwie kierunkiem takim jest zawieranie umów nazwanych, w tym umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, które to, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mieszczą się w sferze wyłącznie gospodarki nieruchomościami, czy też zarządzania mieniem komunalnym. Końcowo stwierdzono, że X. Y. - partner prywatny - prowadzi [...], realizując tym samym zadania należące do sfery zadań własnych gminy wynikających z u.s.g., i są to zadania inne niż w sferze gospodarki nieruchomościami, jak przedstawiła to strona skarżąca. W zamian za użyczenie lokali od Gminy [...], partner prywatny świadczy usługi wynikające ze zleconych zadań własnych gminy – to znaczy: funkcji opiekuńczych, wychowawczych i edukacyjnych w stosunku do dzieci, a w szczególności dzieci do lat 3, nie posiadających opieki zapewnionej w placówkach publicznych prowadzonych przez Gminę [...]. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik Gminy Lewin Brzeski ponowił i rozbudował argumentację Gminy przedstawioną w odpowiedzi na skargę, dowodząc istnienia podstaw prawnych do wydania spornej uchwały. Zwrócił uwagę na być może niezbyt fortunne określenie formy wniesienia umowy użyczenia jako wkładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu sprawowana jest z punktu widzenia zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu powiatu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Opolski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 94 u.s.g. Zgodnie art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda Opolski zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 23 stycznia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zgody na wniesienie jako wkładu w formie cywilnoprawnej użyczenia nieruchomości wchodzącej w zasób Gminy [...] po upływie trzydziestodniowego terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzorczego, decyzja w przedmiocie zgody na wniesienie wkładu w formie cywilnoprawnej użyczenia nieruchomości gminnej leży w wyłącznej gestii organu wykonawczego gminy, dlatego też przyjętą przez Radę Miejską w Lewinie Brzeskim uchwałę w tej sprawie należy uznać za wykraczającą poza delegację ustawową. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Granice materialne sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w ramach sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza stosunek administracyjnoprawny, który określony jest normami prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z relacją sfery cywilnoprawnej (prywatnoprawnej) do sfery publicznoprawnej determinowanej stosunkiem ustrojowoprawnym. Stosunek cywilnoprawny wraz z essentialia negoti umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie może determinować stosunku ustrojowoprawnego. Ten ostatni określa bowiem wzajemne relacje między organami władzy publicznej, a w szczególności podział między nimi kompetencji. W przypadku, gdy jedną ze stron stosunku cywilnoprawnego jest podmiot publiczny, wówczas stosunek ustrojowoprawny (stosunek kompetencyjny) jest stosunkiem pierwotnym wobec powstającego (kreowanego) dopiero na jego bazie stosunku prywatnoprawnego konkretnej umowy. Najpierw musi zatem zostać ustalone w ramach stosunku ustrojowoprawnego jaki organ, kiedy i w jakiej formie ze strony podmiotu publicznego może złożyć oświadczenie woli, będące dopiero podstawą nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Dlatego Sąd nie kwestionuje, że do essentialia negoti umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym należy zobowiązanie podmiotu publicznego do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia poprzez m.in. wniesienie "wkładu własnego". Jest to jednak kwestia wtórna wobec ustalenia kompetencji do wyrażenia zgody na złożenie tego rodzaju oświadczenia woli. Zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc zasadą jest, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Konstytucja, rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2606, CBOSA). Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach u.s.g. W myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy rada gminy jest w gminie organem stanowiącym i kontrolnym (z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym). Według art. 26 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status wójta jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 30 i 31 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Natomiast w art. 18 u.s.g. określono wyłączny zakres właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego gminy, przez wyliczenie katalogu spraw, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym, w ust.2 pkt 9 lit. a ustawy, wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Na tle uregulowań o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie gminnym stwierdzić trzeba, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne uregulowanie zawiera przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W łączności z tymi przepisami pozostaje regulacja art. 25 ust. 1 u.g.n., który przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 tej ustawy wójt może w ramach swoich uprawnień wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości gminne. W przekonaniu Sądu, analizując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, przyznać należy rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Choć jest to przepis określający wyłączny zakres kompetencji rady gminy, to wyrażenie zgody na oddanie w użyczenie na rzecz Gminy Lewin Brzeski nieruchomości w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Ma on bowiem zastosowanie tylko do wskazanych w nim imiennie czynności prawnych. Słusznie zatem skarżący organ nadzoru, wychodząc od stosunku ustrojowoprawnego (kompetencyjnego), stwierdził, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Z uwagi na powyższe należało uznać, że Wojewoda Opolski w skardze wniesionej do Sądu trafnie stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem delegacji ustawowej. Jak wskazano powyżej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować akty prawne tylko w przypadkach wskazanych w aktach powszechnie obowiązujących, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, zakwestionowany przez Wojewodę Opolskiego akt podjęty został bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa warunkujące stwierdzenie jego nieważności. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).