II SA/Op 232/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasad ustalania czynszu za lokale użytkowe POSTANAWIA odrzucić skargę. A. W. wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie tabeli bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych. Niniejszym zarządzeniem Prezydent Miasta zatwierdził zaktualizowane na 2004 r. "Bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych", zawarte w załączniku nr 1 do zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z treścią tego zarządzenia, zostały określone miesięczne stawki bazowe za 1 m² najmu lokalu, przy uwzględnieniu podziału na strefy oraz na rodzaj prowadzonej przez najemców działalności. Przedmiotowe zarządzenie wydane zostało na podstawie § 9 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, podjętej na zasadzie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uchwały, Prezydent Miasta [...] określa: 1) zasady najmu, jakie powinny być uwzględnione w umowach zawieranych na czas określony i na czas nieokreślony, 2) regulamin przetargów, 3) bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych, 4) preferencje z tytułu rodzaju działalności prowadzonej w lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko o odrzuceniu skargi podniósł, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu, uchwała ta, zawierająca wysokość bazowych stawek czynszu, w istocie zawiera dyrektywy skierowane do podmiotów zarządzających mieniem gminnym, a dyrektywy te nie kształtują automatycznie cywilnego stosunku prawnego pomiędzy Gminą a najemcą. Ponadto, potencjalny najemca nie musi się godzić na warunki związane z wysokością czynszu w poszczególnych strefach, albowiem charakteru wiążącego nabierają dopiero ustalenia zawarte w umowie najmu jako stosunku cywilnoprawnego. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wykazanie, że wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżonym zarządzeniem. Odpowiadając na wezwanie Sądu w wyznaczonym terminie, skarżący udzielił odpowiedzi w pismach z dnia 18 lipca 2005 r. oraz z dnia 25 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: kwestię zaskarżania aktów organów samorządu gminy przez podmioty inne niż organy nadzoru, reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w tym trybie mogą być zatem uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie sformułował definicji pojęcia "z zakresu administracji publicznej", również w doktrynie i orzecznictwie brak jest jednolitego kryterium rozróżniającego uchwały w sprawie z tego zakresu od innych uchwał, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Nie można jednak niezauważyć, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiają się poglądy przemawiające za szerokim rozumieniem "spraw z zakresu administracji publicznej" (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 10/94, opubl. OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97, opubl. OSNAPiUS 1998 r. nr 6, poz. 171; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, opubl. ONSA 1999 r. nr 4, poz. 109; wyrok NSA 2 czerwca 1993 r., sygn. SA/Wr 302/93, nieopubl.) Warto w tym miejscu przytoczyć jeden z nich, w którym Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (por. przywołana wyżej uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., W 10/94). Zdaniem Sądu tak jest w niniejszej sprawie. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęta z upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Miasta [...] uchwalonej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Reguluje ono miesięczne stawki bazowe, na podstawie których określane są w umowach cywilnoprawnych stawki czynszowe za najem lokali użytkowych poszczególnym najemcom. Na tym etapie decydowania nie chodzi więc jeszcze o zawarcie konkretnych umów z najemcami, lecz o ustalenie kierunków działania w przypadku dokonywania tychże czynności cywilnych. Regulacja zatem uchwały w tym zakresie ma cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Uznając zatem dopuszczalność skargi jako skargi wniesionej na akt organu gminy w zakresie administracji publicznej, Sąd uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka formalna dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jaką jest bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie - poza wykazaniem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz żądania usunięcia tego naruszenia - powinno wskazywać kwestionowane zarządzenie, a co najmniej nawiązywać do jego treści. Ponadto musi być ono sporządzone i skierowane do właściwego organu gminy już po podjęciu uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt. SA/Wr 545/92, Wspólnota 1992/34/21). Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia, która musi być jednak wyrażona w formie uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 794/00, system LEX nr 57172). Ponieważ wnosząc skargę, A. W. nie załączył wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które winien wystosować do organu przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 4 lipca 2005 r. sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez wykazanie, że wezwał zaskarżony organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, skarżący przesłał do Sądu pisma, które wystosował do organów gminy. W ocenie Sądu, uznać jednak należy, iż żadne z przedłożonych przez skarżącego pism nie stanowi wezwania w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący w żadnym z pism nie występował bowiem o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...]. W żadnym z nich nie wskazał również, aby jakikolwiek jego interes prawny bądź uprawnienie zostały zaskarżonym zarządzeniem naruszone. Wszystkie przedłożone pisma dotyczyły jedynie problematyki związanej z najmem lokalu użytkowego i wynikającej z tego wysokości czynszu za najem (skarżący kwestionował m.in. wysokość czynszu oraz wnosił o umorzenie odsetek). Skarżący wnosił w nich, o wyjaśnienie sprawy dotyczącej wynajmowanego przez niego lokalu oraz o udzielenie odpowiedzi według jakich kryteriów dokonano podziału miasta na poszczególne strefy. Zarzucał organom gminy opieszałość i działanie na jego niekorzyść oraz przedstawił propozycję dokonania innego podziału miasta na strefy. W tym stanie rzeczy, nie można uznać iż skarżący wyczerpał tryb określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarżący nie wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa, jego skarga wniesiona w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalna. Wobec tego na podstawie art. 58 §1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić i orzec jak w sentencji postanowienia.