II SA/Op 232/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. F. na czynność materialno - techniczną Starosty Oleskiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu postanawia odrzucić skargę. E. F. w dniu 19 października 2004 r. uiścił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 672,50 zł, z tytułu rejestracji samochodu osobowego marki "Audi A6 2.5 TDI" numer rejestracyjny [...]. Pismem z dnia 5 października 2006 r. zwrócił się do organu, tj. Starosty Oleskiego z wnioskiem o zwrot nienależnie pobranej opłaty z w/w tytułu. Organ administracji pismem z dnia [...] poinformował E. F. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Nadto stwierdził, że wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno - techniczną z zakresu administracji publicznej, której nie można przypisać skutków prawnych jakie ustawodawca przewidział dla decyzji czy postanowień. Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. E. F., powołując się na art. 37 K.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, o wyznaczenie terminu Staroście Oleskiemu, do załatwienia sprawy zwrotu nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium uznało zażalenie E. F. za nieuzasadnione. Wobec powyższego, E. F. wniósł pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na odmowę zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu, dokonaną przez Starostę Oleskiego. Zarzucając temu organowi bezprawne pobranie opłaty za kartę pojazdu w kwocie 672,50 zł., zażądał orzeczenia zwrotu pobranej opłaty. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 maja 2007 r., Starosta Oleski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wezwał skarżącego w dniu 24 maja 2007 r., do usunięcia braków formalnych skargi poprzez: podpisanie skargi oraz wykazanie, że przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ, tj. Starostę Oleskiego, do usunięcia naruszenia prawa wyrażonego pismem z dnia [...], Nr [...]. Wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, spowoduje odrzucenie skargi. Stosując się do wezwania Sądu w zakreślonym terminie, skarżący w dniu 6 czerwca 2007 r. podpisał wniesioną skargę, a także w piśmie z dnia 4 czerwca 2007r., wyjaśnił, iż nie wzywał Starosty Oleskiego do usunięcia naruszenia prawa, ze względu na przekonanie skarżącego, iż Starosta Oleski nie był właściwy do załatwienia sprawy. Do akt sądowych skarżący dołączył ponadto kserokopie pism sporządzonych w sprawie, w tym m.in.: żądanie skarżącego z dnia 5 października 2006 r., skierowane do Starostwa Powiatowego w Oleśnie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 672,50 zł; odpowiedź Starosty Oleskiego z dnia [...] ustosunkowującej się do w/w żądania skarżącego; wniosek E. F. z dnia 26 października 2006 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o wyznaczenie Staroście Oleskiemu terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oraz wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; postanowienie SKO w Opolu z dnia [...], Nr [...] uznające zażalenie E. F. za nieuzasadnione. Starosty Oleskiego z dnia 29 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim oceny wymagała dopuszczalność skargi i jej wymogi formalne. Ustawową podstawę pobierania przez właściwy organ opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Problemem charakteru prawnego samej opłaty, zajął się Trybunał Konstytucyjny, który przyjął w tej mierze m. in., że opłatę za kartę pojazdu ustanowioną w wysokości przewyższającej rzeczywistą wartość czynności, która uzależniona jest od jej wniesienia, należy kwalifikować do rzędu opłat publicznoprawnych o charakterze podatkowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) wskazano, iż opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. (...) podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Uwzględniając i aprobując powyższe stanowisko Trybunału przyjąć należało, że przy prawidłowo skonstruowanych przepisach określających wysokość opłaty za kartę pojazdu nie istnieją żadne wynikające z przepisów prawa podstawy do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Przedmiotem sporu, w niniejszej sprawie, nie jest czynność pobrania opłaty przez organ administracyjny, ani informacja organu o obowiązku uiszczenia opłaty, skierowana do strony postępowania rejestracyjnego, przed pobraniem opłaty. Przedmiotem tym jest czynność o charakterze materialno - technicznym, polegająca na odmowie zwrotu już uiszczonej przez stronę opłaty, która w ocenie strony była opłatą nienależną na skutek jej zawyżenia. Dalsze rozważania nie mogą zatem dotyczyć możliwości i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności związanych z pobraniem opłaty. Trzeba natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma odmawiającego zwrotu uiszczonej już opłaty za kartę pojazdu. W odniesieniu do tego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a." Z przywołanej wyżej argumentacji wynika, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Nie jest także postanowieniem. Spełnia więc warunek w postaci bycia "innym, niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością". Przed dalszymi wywodami warto jeszcze zauważyć, że nie ma praktycznego znaczenia zaliczenie zaskarżonego pisma do "aktów" lub "czynności", zwłaszcza że nie stanowią one różnych form działania administracji (por. J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 5, s. 3). Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno - techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że wyartykułowana przez Starostę na piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na tego rodzaju czynność przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 116 in.) i zasługuje on na pełną akceptację także na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dalej zważyć trzeba, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej nie oznacza automatycznie jej merytorycznego rozpoznania. Każda skarga musi spełniać wymogi formalne właściwe tak dla pisma w postępowaniu sądowym w ogólności (art. 46 i 47 P.p.s.a.), jak i typowe dla skargi (art. 57 P.p.s.a). Przy czym skargę w tym konkretnym przypadku poprzedzać powinno także uprzednie wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności- do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków skargi o takie wezwanie wyraził swój pogląd, iż nie wzywał Starosty Oleskiego albowiem uważał, iż organ ten nie jest właściwy do załatwienia sprawy. Dlatego, jak wynika z akt sprawy, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało uznane za niedopuszczalne. Tryb przewidziany w cytowanym art. 52 § 3 P.p.s.a., nie został zatem wyczerpany przed wniesieniem skargi, co z mocy tego przepisu i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi.