II SA/Op 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z dnia 30 września 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. W. pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. skierowanym do Starosty Powiatu Kluczborskiego, które wpłynęło w dniu 9 sierpnia 2011 r., żądała wydania postanowienia o wstrzymaniu zgody na remont pawilonu handlowego położonego w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazywała, że w obowiązujących przepisach brak jest możliwości legalnego wykonania prac remontowych w obiekcie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Starosta Kluczborski, zawiadomieniem z dnia 8 września 2011 r., nr [...] wydanym na podstawie art 65 § 1 K.p.a., przesłał pismo G. W. – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim, do załatwienia według właściwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim, postanowieniem nr [...] z dnia 30 września 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek G. W., przedmiotem którego było żądanie wydania postanowienia o wstrzymaniu zgody na remont pawilonu handlowego położonego w K. przy ulicy [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu 8 września 2011 r. Starosta Kluczborski przekazał według właściwości wniosek G. W. z dnia 9 sierpnia 2011 r. i pomimo poinformowania wnioskodawczyni, że organ nadzoru nie jest uprawniony do kwestionowania przyjętego przez Starostę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wnioskodawczyni popierała swoje żądanie. Organ podkreślał, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i zobowiązane są do przestrzegania swej właściwości z urzędu. Wskazując na przepisy art. 83 Prawa budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu zgody na remont przedmiotowego pawilonu, gdyż w sprawie zgłoszenia robót remontowych nie wnioskodawczyni nie była stroną tegoż postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. W. zarzuciła, że w sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 61 a § 1 K.p.a., zamiast przepisu art. 61 K.p.a. Akcentowała, że organ nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania i nie ustalił, czy nie przysługuje jej jednak status strony w oparciu o art. 28 K.p.a., bowiem z posiadanych informacji wynika, że planowany remont dotyczy także dachu pawilonu, co skutkować będzie prowadzeniem robót nie tylko w granicy, ale także i z jej przekroczeniem. Usytuowanie zaś obiektów powoduje, że winna być powiadomiona o ich zakresie oraz przedmiocie, gdyż obiekty stykają się ze sobą. Podkreślała nadto, że organu nadzoru budowlanego pominął fakt, że zgłoszenie dotyczy robót objętych przedmiotem prowadzonego aktualnie przez organ nadzoru postępowania naprawczego. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ponownie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wywołanego pismem strony, po czym stwierdził, że zażalenie strony nie mogło zostać uwzględnione. Wskazał, że organ I instancji oparł treść rozstrzygnięcia na przepisie art. 61 a § 1 K.p.a., który to przepis ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek. Poza jego zakresem pozostają postępowania administracyjne wszczynane przez organy administracji publicznej z urzędu. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jego wszczęcie uniemożliwiają uzasadnione przyczyny. Przyczyny te mogą mieć wyłącznie charakter formalny, zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy. Niedopuszczalne jest zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. w oparciu o przyczyny o charakterze merytorycznym. Podkreślał organ, za NSA, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. Uzasadniał dalej, że przepisem ogólnym określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 K.p.a. W niniejszym postępowaniu nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy remontem przedmiotowego obiektu, a faktem posiadania przez wnioskodawczynię nieruchomości w sąsiedztwie. Treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W związku powyższym nie można wstrzymać zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót remontowych, gdyż inwestor w dniu 28 lutego 2011 r. dokonał ich zgłoszenia, a Starosta Kluczborski widząc, że zgłoszone roboty nie wykraczają poza zakres wymagający zgłoszenia, na podstawie art. 30 Prawa budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodziła się G. W.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania remontu pawilonu powoduje, że organ nadzoru budowlanego utrwala stan zagrożenia katastrofą budowlaną. Akcentowała, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczące pawilonu handlowego położonego przy ulicy [...] w K. toczy się od 1996 r. i w tych sprawach zapadło wiele wyroków, których ustalenia są wiążące dla organów administracji. Podkreślała, że w jednym z tych wyroków NSA przyznał jej przymiot strony, a mimo to w 2003 r. organ pozbawił ją przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazała, że organ administracji ma obowiązek rozpoznania całego materiału dowodowego i odniesienia się do wszystkich zarzutów, czego nie czyni. Nie do przyjęcia, zdaniem skarżącej jest, że organy nadzoru budowlanego przytaczają przepisy prawa niemające zastosowania w sprawie. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o istocie sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej – P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podjęte zostało przedwcześnie, a tym samym narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, który to wniosek dotyczył wstrzymania zgody na roboty budowlane, które prowadzone miały być w pawilonie branży spożywczo-przemysłowej w K. przy ulicy [...]. Już na wstępie zauważyć należy, że w granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się w dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. W wyroku z dnia 4 czerwca 1992 r. (sygn. akt IV SA 1378/91, niepubl.) NSA wyraził pogląd, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika dla organu zobowiązanie do udzielenia stronie informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a). Powyższe oznacza obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, SN przyjął, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Obowiązkiem organu administracji publicznej, a takowym są organy nadzoru budowlanego, jest obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ winien udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt VSA 1158, czy wyrok NSA z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 826/05 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy także, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. może w zasadzie nastąpić tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Z wyjaśnień zaś skarżącej wynika, że jest ona właścicielem sąsiedniej działki i obiektu graniczącego ze spornym obiektem. Nie można więc było, bez stosownego postępowania, a priori takiej osobie odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeśli się uwzględni, że oba obiekty maja prawdopodobnie wspólną ścianę szczytową. Stwierdzić należy także, iż pismo G. W. z dnia 8 sierpnia 2011 r. ma w istocie charakter interwencyjny. Pismo skarżącej zostało pierwotnie skierowane do Starosty Nyskiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, organ ten uznając się jednak za niewłaściwy w sprawie, pismo to przekazał organowi nadzoru budowlanego do merytorycznego załatwienia. Z kolei organ nadzoru, mając na uwadze zawarte we wniosku strony określenie "żądanie wydania postanowienia o wstrzymaniu zgody na remont pawilonu", podjął postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu zgłoszeniowym. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika zaś, że organ nadzoru budowlanego nie poczynił żadnych starań, aby wyjaśnić jakich działań od organów administracji oczekiwała strona, do czego w istocie zmierzała i co tak naprawdę kwestionowała w odniesieniu do budynku na sąsiedniej nieruchomości. Organ dysponując wnioskiem skarżącej nie ustalił czy w istocie, a to z uwagi na termin złożenia wniosku, skarżąca żąda wstrzymania zgody na prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jak to określiła we wniosku z dnia 8 sierpnia 2011 r., czy faktycznie te roboty budowlane zostały już rozpoczęte i jej żądanie sprowadza się do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Nadto organy nadzoru budowlanego, będąc powołanymi do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, winny podjąć czynności wyjaśniające polegające na sprawdzeniu nie tylko czy inwestor dokonał zgłoszenia robót remontowych, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim ustaleniu rzeczywistego zakresu i przedmiotu tych robót oraz daty ich rozpoczęcia, to jest czy zostały one rozpoczęte w terminie wskazanym w zgłoszeniu. Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61 § 1 K.p.a. nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień na wniosek strony. Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Powiedzieć zatem przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. Nr z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej Prawo budowlane). Organy te też są zobowiązane do tego, aby podejmować odpowiednie działania w razie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Przedstawiane zatem organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi). Dla sprawy, bez przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, istotnego znaczenia nie miało więc to, że złożone przez G. W. pismo zawierało "żądanie wstrzymania zgody na remont" dokonanego przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych określonego obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości, skoro organ nadzoru budowlanego zobowiązany był podjąć czynności kontrolne i dać wyraz z ich przeprowadzenia w stosownym protokole, a następnie w treści rozstrzygnięcia. Z treści natomiast postanowień organów wyraźnie wynika, że w ogóle nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie, czy w przedmiotowym obiekcie doszło do wykonywania robót budowlanych i jaki był lub jest ich rodzaj oraz zakres, a także charakter prawny w rozumieniu norm Prawa budowlanego. Natomiast, gdyby okazało się, że stan faktyczny sprawy wiązał się z innymi robotami budowlanymi niż ujęte w zgłoszeniu, a co więcej dotyczył części wspólnych obiektu, bądź prowadzenia robót w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to wówczas organy nadzoru budowlanego zobowiązane byłyby do podjęcia przewidzianych prawem czynności oraz rozważenia, czy skarżąca nie posiadałaby statusu strony. Rzeczą organów jest wyjaśnienie tych kwestii podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (sprawdzającego). Reasumując, "wniosek" osoby zainteresowanej podjęciem przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności stanowi faktyczne źródło wiedzy organu o fakcie prowadzenia określonych robót budowlanych i choćby zawierał on żądanie podjęcia określonych czynności oraz rozstrzygnięć, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w razie potrzeby pełnego postępowania dowodowego z urzędu. Dostrzec należy bowiem, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza jedynie, że w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który przeprowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, które prowadzić będzie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dokumentacja z postępowania kontrolnego będzie dopiero wówczas współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09-powołana wyżej strona internetowa). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 240-241). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podejmie czynności wyjaśniające polegające na sprawdzeniu nie tylko czy inwestor dokonał zgłoszenia robót remontowych, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim ustali rzeczywisty ich zakres, przedmiot tych robót, datę ich rozpoczęcia, a także czy dotyczą one ewentualnych części wspólnych obiektu (jeśli takie istnieją), a następnie rozważy w kontekście wyników czynności kontrolnych istnienie bądź nie potrzeby prowadzenia min. postępowania z urzędu i przyznania skarżącej w tym postępowaniu statusu strony. Ustalenia podjęte przez organ w postępowaniu wyjaśniającym winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, w którym należy wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.