II SA/Op 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie w gospodarstwie 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Burmistrza Korfantowa z dnia 9 maja 2014 r., nr [...], odmawiającego wydania zaświadczenia, potwierdzającego zatrudnienie J. S. w gospodarstwie rolnym, położonym w [...], stanowiącym własność jego rodziców, w okresie od 20 marca 1972 r. do 1989 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2014 r. J. S., wskazując jako adres zamieszkania i do korespondencji miejscowość [...], [...], [...], zwrócił się do Burmistrza Korfantowa o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym o powierzchni 7,5372 ha, położonym w [...], stanowiącym własność jego rodziców, w okresie od 20 marca 1972 r. do 1989 r. Podał, że dokument ten jest wymagany przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...]. Burmistrz Korfantowa, postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wobec braku dowodów, na podstawie których mógłby wydać wnioskowane zaświadczenie. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone J. S. na adres podany we wniosku. Odbiór zaświadczenia strona potwierdziła własnoręcznym podpisem dnia 15 maja 2014 r. W zażaleniu, datowanym na dzień 17 maja 2014 r., J. S. podnosił, że okoliczność jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców została potwierdzona zeznaniami kilku świadków. Nadto podał, że od śmierci ojca (30 sierpnia 1973 r.) był "jedynym pracującym na gospodarstwie rolnym". Zażalenie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Korfantowie w dniu 26 maja 2014 r. i zostało przesłane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z aktami sprawy w dniu 2 czerwca 2014 r. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że przesyłka zawierająca zażalenie J. S. nadana została na [...] w dniu 19 maja 2014 r., natomiast do polskiej placówki pocztowej wpłynęła w dniu 26 maja 1014 r. Okoliczność tę potwierdziło pismo Poczty Polskiej Biuro Ładu Korporacyjnego w Katowicach z dnia 27 października 2014 r., informujące, że przesyłka polecona nr [...], (zawierająca wniesiony prze stronę środek zaskarżenia), nadeszła z zagranicy do Węzła Ekspedycyjno-Rozdzielczego w Warszawie w dniu 23 maja 2014 r. Doręczona została przez Urząd Pocztowy w Korfantowie w dniu jej nadejścia do Urzędu – 26 maja 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że organ odwoławczy w swoim postępowaniu na wstępie zobowiązany jest zbadać, czy zażalenie wniesione zostało przez stronę, a w przypadku potwierdzenia jej legitymacji procesowej, czy zostało wniesione w terminie. Odnosząc się do wniosku strony wyjaśniło, że stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wskazało, że w myśl art. 141 § i § 2 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaznaczyło Kolegium, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Następnie, SKO przytoczyło treść art. 57 K.p.a., po czym stwierdziło, że upływ ustawowego terminu organ bierze pod uwagę z urzędu. Gdy zażalenie zostanie złożone po terminie, organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia, że zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu, po myśli art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., w następstwie czego postanowienie staje się ostateczne. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Oznacza to, że pismo zostaje złożone w terminie, mimo że faktycznie zostało doręczone organowi po upływie terminu na dokonanie czynności procesowej. W dalszym ciągu organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego operatorem wyznaczonym jest operator obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Prócz Poczty Polskiej, status takiego operatora posiadają również inne podmioty prowadzące działalność pocztową i wpisane do rejestru operatorów pocztowych. Wyjaśnił także organ, jak należy rozumieć pojęcia: placówka pocztowa oraz nadanie przesyłki oraz podał, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 Prawa pocztowego zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje poprzez przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki do przemieszczenia i doręczenia. Z przytoczonych regulacji, w przekonaniu Kolegium, wynika, że tylko nadanie pisma w polskiej placówce operatora pocztowego, wyznaczonego i zobligowanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych, wypełnia dyspozycję art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Jeżeli pismo zostało złożone w placówce pocztowej za granicą, to termin do wniesienia zażalenia zostaje zachowany pod warunkiem, że przed jego upływem zażalenie wpłynęło do polskiej placówki pocztowej. Zważywszy, że postanowienie wydane przez Burmistrza Korfantowa w dniu 9 maja 2014 r., nr [...], odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia, strona odebrała osobiście w dniu 15 maja 2014 r., to w ocenie Kolegium, bieg siedmiodniowego terminu na wniesienie środka zaskarżenia rozpoczął się w dniu 16 maja 2014 r. Termin ten upływał z dniem 22 maja 2014 r. Zażalenie, opatrzone datą 17 maja 2014 r., J. S. nadał w formie przesyłki poleconej w niemieckiej placówce pocztowej dnia 19 maja 2014 r. Z zagranicy przedmiotowa przesyłka nadeszła do Węzła Ekspedycyjno-Rozdielczego w Warszawie dnia 23 maja 2014 r. Dlatego, zdaniem Kolegium, należało uznać, że J. S. dokonał czynności procesowej po upływie ustawowego 7-dniowego terminu. W konsekwencji, Kolegium orzekło, że na skutek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia sprawa nie mogła być rozpoznana co do istoty przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. S. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, kwestionowane rozstrzygnięcie jest wadliwe i powinno być usunięte z obrotu prawnego. W jego przekonaniu, przekazanie jakiegokolwiek pisma "czy to na terenie Polski czy innego kraju na terenie Unii Europejskiej, w terminie zawitym, nie budzi wątpliwości". Podkreślił, że nie może zgodzić się z poglądem, aby zachowanie danego terminu uzależnione było, nie od złożenia pisma w formalnej zagranicznej placówce pocztowej, lecz od wpłynięcia pisma w określonym terminie do polskiej placówki pocztowej. W jego ocenie, przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oznaczałoby, że Polska jako demokratyczne państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, realizuje prawo w sposób wieloznaczny i nieadekwatny do rzeczywistości europejskiego prawa. Zarzucił również, że składając zażalenie nie działał przez pełnomocnika, ani też nie wskazał adresu dla doręczeń w kraju, nie został też pouczony o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i jego konsekwencjach. Wywodził, że nie może ponosić odpowiedzialności za skuteczność działania swojej, zagranicznej placówki pocztowej w zakresie terminu doręczenia przesyłki do polskiej placówki pocztowej. Jednocześnie skarżący nie godził się z wykładnią art. 57 K.p.a., dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07, zawierający odmienną interpretację przepisów Kodeksu administracyjnego przywołanych przez organ odwoławczy. Zwrócił też uwagę na stanowisko sądów powszechnych, zapadłe na tle analogicznych przepisów procedury cywilnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Dodatkowo SKO argumentowało, że zarzuty podniesione w skardze odnoszą się do kwestii, na które Kolegium nie ma wpływu, gdyż dotyczą nieuwzględnienia przez ustawodawcę w regulacjach Kodeksu postępowania administracyjnego dynamicznego rozwoju usług pocztowych pomiędzy krajami Unii Europejskiej. Podkreśliło, że zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie norm powszechnie obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1646), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga J. S. zamieszkałego w [...], [...], [...], jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 1 K.p.a., uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem oceny Sądu, wedle wskazanego wyżej kryterium legalności, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, wydanego w trybie art. 219 K.p.a. (odmowa wydania zaświadczenia). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło na tle stanu faktycznego, w którym wskazany środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę, zgodnie z pouczeniem organu w terminie 7 dni, jednakże nadanie stosownej korespondencji nastąpiło nie w polskiej, ale w niemieckiej placówce pocztowej. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 K.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie, służy od niego zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Po myśli art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5, oraz art. 109-113 K.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1, 157 § 1 i 158 K.p.a., wydaje się postanowienie. W przedmiotowej sprawie postanowienie Burmistrza Korfantowa z dnia 9 maja 2014 r., nr [...], zawierało pouczenie odnośnie trybu wnoszenia zażalenia (do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu) za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie oraz terminu, w jakim zażalenie powinno być złożone, tj. 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczenie zawarte w postanowieniu można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby było skierowane do podmiotu mającego miejsce zamieszkania na terenie Polski. Natomiast, w niniejszej sprawie postanowienie wraz z pouczeniem o podanej treści było skierowana do osoby fizycznej mającej miejsce zamieszkania na terenie Niemiec, co zostało podane we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Strona ta była świadoma obowiązku dotrzymania 7 dniowego terminu wskazanego w pouczeniu postanowienia (co podkreślono w uzasadnieniu skargi), ale nie posiadała wiedzy o treści art. 57 § 5 pkt 2 i pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Pouczenia o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 K.p.a. przywołane wyżej postanowienie Burmistrza Korfantowa nie zawierało. Należy zauważyć, że skarżący – osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania za granicą, działał osobiście bez pomocy zawodowego pełnomocnika. Skarżący, stosując się do treści spornego pouczenia, złożył zażalenie w dniu 19 maja 2014 r. w jednym z urzędów pocztowych znajdujących się na terenie Niemiec Rosji (v. data stempla pocztowego, k. 8-9 akt administracyjnych), pozostając w przekonaniu, iż dochował ustawowego terminu. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że postępowanie organu administracji stanowiło naruszenie art. 112 K.p.a., mówiącego, że błędne pouczenie w decyzji (tu postanowieniu) co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Pouczenie wobec skarżącego, podkreślić przyjdzie – osoby fizycznej mającej miejsce zamieszkania za granicą, działającego bez zawodowego pełnomocnika, winno zawierać pouczenie o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 K.p.a. Brak pouczenia w tym zakresie powodowało, że w niniejszej sprawie pouczenie co do terminu, w jakim zażalenie należy wnieść, było niepełne, a tym samym błędne, skoro następnie organ odwoławczy właśnie na podstawie cytowanego przepisu przyjął, że skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem terminu (vide: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawn. C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 534). Dostrzec przyjdzie, że powołany art. 112 K.p.a. stanowi rozwinięcie 9 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Podkreślić należy, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją czy też postanowieniem. Z powyższego przepisu wynika także, że strona postępowania administracyjnego nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro zasada określona w art. 9 K.p.a. dokonuje wyłomu w fundamentalnej zasadzie stanowiącej, że nieznajomość prawa szkodzi, to skarżący nie może być obciążony negatywnymi konsekwencjami braku udzielenia przez organ administracji niezbędnej informacji, iż za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu. Przedstawione wywody oznaczają, że Sąd nie kwestionuje stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Rację więc ma Kolegium, że z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma (por. wyrok NSA z 27 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1273/96), co oczywiście nie oznacza, że pismo nie może być nadane przez stronę w zagranicznym urzędzie pocztowym. Jednakże wówczas, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 2084/10) za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu (por. także: postanowienie Sądu Najwyższego z 10 lutego 1975 r., sygn. akt II CZ 13/75 publ. OSPiKA 1975 r. nr 10, poz. 216; postanowienie Sądu Najwyższego z 12 maja 1978 r., sygn. akt IV CR 130/78 publ. OSPiKA 1979 r., nr 4, poz. 76; orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 listopada 1999 r., sygn. akt I ACa 247/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07 ONSAiWSA 2009/3/54) ). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (patrz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, str. 219; H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 330). W tym miejscu Sąd ponownie zwraca jednak uwagę, że aby strona mogła wywiązać się z tego obowiązku, powinna być w sposób prawidłowy pouczona o trybie i zasadach wnoszenia środków odwoławczych, zaś postępowanie w tym zakresie winno odpowiadać regułom przewidzianym w art. 8 K.p.a. , a więc być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów Państwa oraz podnoszący świadomość i kulturę prawną obywateli. Co wymaga szczególnego podkreślenia z punktu widzenia wskazanej zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, że skarżący nie został poinformowany o treści art. 40 § 4 K.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, brak pouczenia strony, że termin do wniesienia zażalenia od spornego postanowienia uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) – Prawo pocztowe albo złożone w polskim urzędzie konsularnym, stanowi naruszenie przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd podziela pogląd organu zawarty w zaskarżonym akcie, że – co do zasady – postępowanie dotyczące stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. w związku z art. 57 K.p.a., ogranicza się do zbadania przez organ formalnej kwestii, tj. czy w istocie strona naruszyła termin do złożenia w przypisanym ustawowo terminie dany środek odwoławczy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.