II SA/Op 243/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 kwietnia 2008 r., nr XVI/99/08 w przedmiocie zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy Pakosławice w dniu 28 kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XVI/99/08, która zmieniała zasady przyznawania sołtysom diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. W § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy dokonała skreślenia § 1 i § 2 uchwały z dnia 26 września 2006r., Nr XLI/142/06, w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, zaś pkt 2 tegoż paragrafu nadał §3 ust. 1 uchwały następujące brzmienie, iż: "sołtysowi przysługuje zwrot kosztów podróży służbowej w zryczałtowanej wysokości 150 zł miesięcznie. Mocą § 2 Rada Gminy powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Pakosławice. § 3 określał, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 maja 2008r. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W wywiedzionej skardze podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa i wskazując na powyższe domagał się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Skarżący zarzucił postanowieniom § 1 pkt 2 uchwały pozostawanie w sprzeczności z art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego z brzmienia art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, ze intencją ustawodawcy było objęcie pojęciem "diety" ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, zaś określenie "koszty podróży służbowej" wskazuje, iż są to koszty związane ze zrekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków dotyczących odbytych podróży służbowych. Uchwalenie zatem przez radę gminy kosztów podróży w z góry określonej, zryczałtowanej kwocie, przy zupełnym pominięciu sytuacji, gdy w konkretnym wypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa, bądź też niższa od kwoty przyznanego ryczałtu, narusza powołany przepis art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina Pakosławice w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi dowodząc, iż w przepisie art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest ograniczeń bądź wytycznych, co do okoliczności przyznawania diet i stąd też przyjęcie, że zasady te winny zostać ograniczone do ustalenia rzeczywistych kosztów podróży są nieuzasadnione. Na rozprawie w dniu 23 września 2008r. pełnomocnik skarżącego podał, iż Rada Gminy Pakosławice w dniu 27 czerwca 2008r. podjęła uchwałę, która uchyliła uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 26 września 2006r., Nr XLI/142/06, w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. W piśmie procesowym z dnia 9 października 2008r. Gmina Pakosławice potwierdziła fakt podjęcia w/w uchwały oraz oświadczyła, iż zaskarżona uchwała z dnia 28 kwietnia 2008r. wywołała skutki prawne w postaci wypłacenia sołtysom sołectw Gminy Pakosławice kosztów podróży służbowej w wysokości określonej w tej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę Wojewody Opolskiego uznać należało za skuteczną. W tym miejscu stwierdzić należy także, iż uchwała Rady Gminy Pakosławice z dnia 26 września 2006r., Nr XLI/142/06, w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, którą zmieniała zaskarżona uchwała z dnia 28 kwietnia 2008r. została uchylona przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Uchylenie jednak uchwały "podstawowej" nie skutkuje w tym konkretnym przypadku bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Powyższe oznacza, że przerywa ona wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Tym samym, w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sadowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać wszak na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy jeszcze jedną istotną uwagą, iż na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż została ona podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Majac na uwadze treść w/w przepisu za trafny uznać należy zatem zarzut Wojewody, że stanowiąc w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały o przyznaniu sołtysom zryczałtowanej kwoty, w wysokości 150 zł miesięcznie, tytułem kosztów podróży, rada gminy naruszyła w istotny sposób zakres art. 37 b ust. 1 ustawy. Podzielając w pełni argumentację skargi wskazać należy, iż nie można w świetle przepisu art. 37 b ust. 1 ustawy, utożsamiać pojęcia diety z kosztami podróży służbowej, albowiem jak słusznie podniósł Wojewoda, przez pojęcie diety można rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast za koszty podróży służbowej należy uważać koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Zaakcentować należy przy tym, że przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają oba te pojęcia, co oznacza konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów. W ocenie Sądu nie zasługuje zatem na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że sołtysowi może być przyznana miesięcznie zryczałtowana kwota obejmująca zwrot kosztów podróży służbowej. Nie można bowiem przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu to jest sytuacji, gdy rzeczywiste koszty podróży byłyby wyższe niż ustalony ryczałt, bądź też niższe. Trzeba ponadto zauważyć, iż w użytym w art. 37 b ust. 1 ustawy pojęciu "zasady" mieści się określenie trybu rozliczania diet i kosztów podróży. Z tego zaś względu, jak słusznie podniesiono w skardze, zakresem regulacji uchwały winna także być objęta sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, czyli nie poniósł żadnych kosztów związanych z podróżami służbowymi. Stosownie do powyższego, uznając zasadność zarzutów Wojewody, zauważyć przyjdzie, iż uprawnienie przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37 b ust. 1 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, winny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednie do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu uznać należało, iż zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, określający łączną zryczałtowaną kwotę miesięczną w wysokości 150 zł, obejmującą zwrot kosztów podróży służbowej, za naruszający w istotny sposób przepis art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też powodu, biorąc pod uwagę fakt, iż zaskarżony akt w czasie swego obowiązywania wywołał skutki prawne, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.