II SA/Op 244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez S. G. (dalej też skarżąca), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też SKO) z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Opolu z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr a i nakazania L. i E. P. (dalej też uczestnicy) przywrócenia stanu poprzedniego "poprzez usunięcie składnika roślinnego drzew iglastych i udrożnienie ciągu drenarskiego poprzez wykonanie nowego ciągu drenarskiego (...) wg załączonego profilu podłużnego", określenia parametrów drenu oraz obciążenia kosztem wykonania prac drenarskich w obrębie działki nr b jej właścicielki – S. G. (pkt 1), a także zobowiązania L. i E. P. (dalej też uczestnicy) – właścicieli działki nr a do utrzymania i konserwowania nowego ciągu drenarskiego w należytym stanie technicznym w obrębie własnej nieruchomości (pkt 2). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Skarżąca, jako właścicielka działki nr b położonej przy ul.[...] w [...] pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. wystąpiła do Burmistrza Dobrodzienia o interwencję i mediację w sprawie działań jej sąsiada – E. P., wywodząc, że zasypał on rów przydrożny na wysokości swoich zabudowań, zablokował rurę o przekroju 100 odprowadzającą wodę z drenów oraz posadził las przy granicy z jej posesją, co spowodowało zawilgocenie terenu działki, zalewanie wodą piwnicy budynku mieszkalnego i dewastację drenażu. Zwróciła uwagę, że uczestnik podczas rozprawy wodnoprawnej w sprawie "sporu wodnego o podtopienie piwnicy" przeprowadzonej 2 lipca 1974 r. przyjął na siebie określone zobowiązania. Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r., nr [...] , Burmistrz Dobrodzienia, nakazał uczestnikom przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie drzew iglastych na działce nr a, celem udrożnienia ciągu drenarskiego, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przewidzianego przepisami ustawy o ochronie przyrody. SKO w Opolu, w wyniku odwołania uczestników, decyzją z dnia 26 września 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 6 czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wskazało, że organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie, czy na gruncie uczestników nastąpiła zmiana stosunków wodnych, ani też związku pomiędzy ich działaniami na tym gruncie, a negatywnymi zjawiskami na działce skarżącej. Zauważył, że na te pytania także nie opowiada opinia biegłego, przez co jej treść nie odpowiada zakresowi wyznaczonemu przez organ. W opinii stwierdzono jedynie złą drożność drenażu i przedstawiono dwa projekty rozwiązań. Ponadto SKO w Opolu zwróciło uwagę na brak weryfikacji przez organ pierwszej instancji informacji o szkodach w domu skarżącej zamieszczonych w protokole "oględzin" z dnia 17 lipca 2011 r. WSA w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 139/13, oddalił skargę S. G. na decyzję SKO w Opolu z dnia 26 września 2012 r. W konsekwencji Burmistrz Dobrodzienia wydał w dniu 29 maja 2014 r. decyzję nr [...], na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz.145, obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r., poz.1566 ze zm.) o treści opisanej już na wstępie niniejszego uzasadnienia. Pismem z dnia 5 października 2017 r. SKO w Opolu zawiadomiło skarżącą i uczestników o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r. Po przeprowadzeniu tego nadzwyczajnego postępowania decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., nr[...], SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r. Uznało, że kontrolowana decyzja zapadła bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ zawarte w niej rozstrzygnięcie obarczające skarżącą kosztami wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, czy zobowiązanie utrzymywania urządzeń wodnych w należytym stanie, nie znajdują oparcia w art. 29 ust. 3 p.w., stanowiącym podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Jednocześnie SKO w Opolu stwierdziło, że nie istnieją dalsze przesłanki nieważnościowe przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., a nadto nie zachodzą negatywne przesłanki wskazane w art. 156 § 2 K.p.a. (przedawnienie, nieodwracalność skutków prawnych). Skarżąca w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. wystąpiła się do SKO o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nieważności decyzji SKO z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], ponieważ - jej zdaniem - zawiera ona wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Uzasadniała, że od 2011 r. w kolejnych odwołaniach wskazywała na sprzeczność w decyzjach SKO, które swoją ostatnią decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. podważą decyzję wcześniejszą uznającą decyzję organu pierwszego stopnia za zgodną z prawem. Jej zdaniem, od 2011 r. administracja wykazała nieudolność i bezradność w działaniach przywrócenie naruszenia stosunków wodnych. Jako niedopuszczalną oceniła sugestię, by po sześciu latach postępowania administracyjnego miała występować z powództwem do sądu cywilnego. Stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji SKO nie uznało za najważniejsze podtapiania jej domu, lecz brak map z zaznaczonym drenażem i określeniem, czy istniejący drenaż jest melioracją, czy ściągiem odwadniającym. W ocenie wnioskodawczyni, tak skonstruowana decyzja, oparta o nierealne argumenty, "powodujące jej ułomność i wnioski wyciągnięte z błędnych argumentów powodują jej nieważność z mocy prawa". Zarzuciła również pominięcie meritum sprawy, którym jest przywrócenie naruszonych stosunków wodnych powodujących negatywne konsekwencje dla budynku i mieszkańców. Pismem z dnia 13 marca 2018 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...] W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. skarżąca podniosła, że SKO uniemożliwia zakończenie prowadzonego od 2011 r. postępowania oraz podważa decyzje, które zostały już przez ten organ uznane za prawidłowe. Skarżąca wskazała, że ostatnia zaskarżona wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności decyzja SKO, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wypowiadaniu się w sprawach, o których SKO nie ma wystarczającej wiedzy, bo nie jest fachowcem, a nie posiada dowodu podważającego ekspertyzę. Uczestnicy podnieśli w pisemnym stanowisku, że "nie negują wniosku o powołanie nowego biegłego, także wnieśli o przyjęcie, że swoim działaniem w żaden sposób nie zakłócili stosunków wodnych wobec działki skarżącej". Zaskarżoną decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. SKO w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustawowe przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. i jednocześnie zaakcentował, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ale zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność. Podał, że w trybie nieważnościowym nie mogą być brane pod uwagę wszelkie wady kontrolowanej decyzji, ale tylko takie, które zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, ale w drodze decyzji (art. 158 § 1 zd. 1 K.p.a.), której kasacyjny charakter powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Z tego powodu organ orzekający w tym trybie bada, stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że przedmiotem jego decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. badanej w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności, była ocena decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r., pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja z dnia 28 grudnia 2017 r. miała przy tym charakter formalny i nie wypowiadano się w niej merytorycznie, co do istoty sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, ale ustalano czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 29 maja 2014 r. Podniósł, że nie znajduje podstaw uzasadniających wyeliminowanie decyzji własnej z 28 grudnia 2017 r. z obrotu prawnego. Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w przepisie art. 156 § 1 K.p.a wyjaśnił organ odwoławczy, że decyzję z 28 grudnia 2017 r. wydał, jako właściwy organ, stosownie do regulacji art. 157 § 1 K.p.a. Wskazał także, że w świetle art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. upoważniających je do rozstrzygnięcia – w drodze decyzji – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie działał bez podstawy prawnej. Nie doszło także do rażącego naruszenia przez nie prawa, rozumianego, jako oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a treścią zastosowanego przepisu. Organ odwoławczy podniósł, że według poglądów doktryny i orzecznictwa rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.pa. oznacza wadliwość aktu administracyjnego wówczas, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. SKO nie stwierdziło również wystąpienia pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. S. G. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego z 12 kwietnia 2018 i zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 K.p.a. Wskazała, że SKO kilkakrotnie rozpatrywało przedmiotową sprawę wykazując się brakiem konsekwencji i spójności w jej ostatecznej ocenie. Zaskarżona decyzja "jest w opozycji do wcześniejszej wydanej przez ten sam organ, który nie będąc specjalistą wypowiada się w sprawach, gdzie niezbędna jest wiedza biegłego i na tej podstawie wydaje decyzje". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd zobowiązany był zgodnie z procedurą sądowoadministracyjną do pouczenia stron o możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. Skarżąca wyraziła chęć uczestniczenia w mediacji, lecz organ i uczestnicy postępowania nie znaleźli przesłanek przemawiających za wdrożeniem takiej procedury. W związku z powyższym Sąd skierował sprawę na rozprawę w trybie zwykłym. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej ustanowiony dla niej z urzędu, podtrzymał skargę, akcentując, że organ nie miał podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r., która w ocenie skarżącej była prawidłowa. Pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Zwrócił uwagę, że "z dokumentacji wynika, że każda ze stron zobowiązała się utrzymać urządzenia melioracyjne we właściwym stanie na terenie własnych nieruchomości". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188, ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Kontrola przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, daje podstawę do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 28 grudnia 2017 r., która stwierdziła nieważność decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., tj. czy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco. Nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. W sytuacji braku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności (określonych w art. 156 § 2 K.p.a., upływ terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności, bądź też wywołanie badaną decyzją nieodwracalnych skutków prawnych) organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenie nieważności decyzji objętej kontrolą. Przy tak określonym zakresie kognicji organu kontrola sądu sprowadzała się do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Nie obejmowała natomiast kwestii dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 29 maja 2014 r. oraz kwestii merytorycznych związanych z ponownym rozpoznaniem sprawy. W zaskarżonej decyzji z 12 kwietnia 2018 r. Kolegium wskazało na przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. Wymienione w tym przepisie przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Z zasady niekonkurencyjności trybów wzruszania decyzji administracyjnych wynika w szczególności, że wady odnoszące się do samego postępowania, a nie tkwiące w decyzji, mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., czyli w trybie wznowienia postępowania. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek strony organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy - w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności. Słusznie zauważyło Kolegium, że wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest możliwe tylko w przypadku istnienia, w dniu jej wydania, kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast nie mogło odnieść zamierzonego skutku odwoływanie się przez skarżącą do innych niż wymieniane w przepisie art 156 § 1 K.p.a., okoliczności, którym należałoby - jej zdaniem - przypisać sankcję nieważności. Wniosek o stwierdzenia nieważności z dnia 8 lutego 2018 r. sporządzony przez pełnomocnika skarżącej do takich właśnie okoliczności się odwoływał. Wniosek ten, co należy podkreślić, wymienił przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 (wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa), lecz uzasadnienie tej przesłanki zawiera okoliczności i fakty nie przystające do stwierdzenia takiej wady. Z kolei organ rozpoczął rozważania od przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 (rażące naruszenie prawa), lecz po omówieniu jej odniósł się także do pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.. Rozważania te Sąd w pełni podziela w okolicznościach rozpatrywanej sprawy i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Wreszcie słusznie zauważył organ odwoławczy, że sprawa administracyjna wszczęta wnioskiem skarżącej o wzruszenie stosunków wodnych na gruncie, wskutek wydania przez SKO w Opolu decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r., powróciła do stanu, w którym organ I instancji (Burmistrz Dobrodzienia) winien wydać orzeczenie załatwiające wniosek strony. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.