II SA/Op 245/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej W. S. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 138 pkt 2 KPA uchylająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 14 marca 2000r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w N. na lokal usługowo-handlowy. Zaskarżoną decyzję poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2003 r. W. S., F. S., A. P., M. D., T. P., H. S. – mieszkańcy domu przy ul. [...] w N., powołując się na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 14 marca 2000r. w sprawie "adaptacji lokalu mieszkalnego na parterze domu przy ul. [...] na sklep". W uzasadnieniu wniosku podając, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 KPA, art. 109 § 1 KPA oraz art. 5 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie wnioskujących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 14 marca 2000r., którą na rzecz A. G. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla adaptacji lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...] na działce nr A, na lokal handlowo-usługowy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że lokalizacja przedmiotowego lokalu handlowego na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 30.06.1993 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 13 z dnia 18.08.1993 r.) pod zabudowę wielorodzinną z usługami w zakresie oświaty, zdrowia, i administracji sprzeczna jest z tym planem. Mając zatem na uwadze treść art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. nr 15 poz. 139 z 1999 r.), iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z planem jest nieważna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zadecydowało, na podstawie art. 156 pkt 7 KPA o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza [...] z dnia 14.03.2000r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strony (A. G., W. G., D. N. oraz Burmistrz [...]) złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. We wniosku strony podniosły argumenty o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem oraz to, że osoby, które wnioskowały o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, jako mieszkańcy budynku Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego bądź spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, nie są stronami w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 14.03.2000r. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że W. S., posiada spółdzielcze własnościowe prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] (na działce o nr ewidencyjnym B) w N., takim prawem legitymują się też: A. P., T. P., natomiast F. S., M. D. i H. S. posiadają spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego w w/w budynku. Organ argumentował, że zgodnie z art. 244 § 1 K.C. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego stanowi ograniczone prawo rzeczowe, prawo to, a tym bardziej spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nie obejmuje współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek. W związku z powyższym wszyscy wnioskodawcy nie mogą skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie posiadają bowiem przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 KPA. Organ wskazał, że podmiotami związanymi prawnie z przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji z dnia 14.03.2000r. są wnioskodawczyni występująca o ustalenie warunków zabudowy, właściciele nieruchomości wskazanej pod lokalizację przedmiotowego lokalu handlowego oraz właściciele sąsiednich nieruchomości. W. S., jak i reprezentowani przez nią mieszkańcy budynku Spółdzielni Mieszkaniowej nie są żadnymi z tych osób, żaden więc stosunek prawny nie wiąże ich z przedmiotem sprawy. Oznacza to zdaniem organu, że nie mają legitymacji procesowej do występowania z żądaniem wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej może mieć tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w N. Brak przymiotu strony stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku osób będących mieszkańcami i członkami Spółdzielni Mieszkaniowe, do której należy budynek przy ul [...]. Rekapitulując, organ stwierdził, że wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez nieuprawnione osoby nie mogło skutecznie wszcząć postępowania, a wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu dało jedynie podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podnosząc, że decyzje Burmistrza [...] z 14.03.2000r. były niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła, że niedopuszczalne jest przywrócenie przez inny zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji dotkniętych nieważnością z mocy prawa. Wywodziła nadto, że stosownie do art. 221 KPA każdy obywatel ma prawo składania skarg do organów samorządowych, skargi można składać w interesie własnym lub innych osób. Przedmiotem skarg zgodnie z gwarancją zawartą w art. 227 KPA, może być naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko uznając za chybiony zarzut skarżącej, iż prawo do wniesienia skargi może zostać oparte o przepis art. 221 KPA, mający zastosowanie wyłącznie do skarg i wniosków zgłaszanych w związku z wykonywaniem zadań przez organy państwowe i inne, poza sprawami rozstrzyganymi indywidualnie w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 cytowanej wyżej ustawy). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - nie będąc związany granicami skargi – stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uwzględnił skargę. Podstawową okolicznością jest to, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zapadły w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma zasadniczo charakter nadzorczy i ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ma ono zatem charakter odrębny od postępowania zwykłego (rozpoznawczego) jakie toczyło się w sprawie i jakie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej w toku instancji. Takie usytuowanie spraw o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma swoje konsekwencje w zakresie określenia właściwości rzeczowej organów posiadających uprawnienia do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Właściwość organów w zakresie stwierdzenia nieważności nie musi pokrywać się z właściwością organów rozpatrujących określoną sprawę w trybie zwykłym. Zasadnicze znaczenie ma tu przepis art. 157 § 1 KPA, który stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 (KPA) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium, odwoławcze – ten organ. Należy powtórzyć, że wprawdzie art. 16 § 1 KPA ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, jednak od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1KPA. Jednak takie wzruszenie ostatecznej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności może nastąpić tylko w trybie tego postępowania. Postępowanie takie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 KPA) z zastosowaniem art. 61 KPA, przy czym brak jest podstaw prawnych do wydawania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami w literaturze prawniczej, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Należy podnieść, że uregulowanie zawarte w art. 157 § 3 KPA zapewnia symetrię z unormowaniem zawartym w art. 158 § 1 KPA, ponieważ w obu przypadkach następuje załatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w różnym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 KPA następuje na podstawie czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 KPA albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa albo też dotknięta jest innymi wadami niż wymieniona w tym przepisie – niewykwalifikowanymi. W pierwszym przypadku treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji organu prowadzącego postępowanie będzie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W drugim natomiast przypadku rozstrzygniecie sprawy wyrażać się będzie stwierdzeniem braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, co będzie odmową uwzględnienia żądania strony w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, a w postępowaniu wszczętym z urzędu będzie zakończeniem postępowania takim właśnie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Należy zaznaczyć, że również w tej drugiej sytuacji postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe i nie ma podstaw do jego umorzenia. Natomiast na podstawie art. 157 § 3 KPA orzeka się co do niedopuszczalności, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania). Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji procesowej strony, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. W konsekwencji, decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie wydawana tylko w przypadku bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej np. brakiem żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu, albo brakiem decyzji, której ma dotyczyć postępowanie. Zatem, jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wszczęcia postępowania nieważnościowego, to wówczas powinien odmówić żądaniu strony, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe – porównaj wyrok NSA z 6.01.20003 r. II SA/Wr 148/99 OSP 2001/1/16. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego zamiast o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie właśnie rozstrzygnięcie jest zarezerwowane dla sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa (tak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 22.09.1999 r. sygn akt IV SA 1400/97 LEX 47895). Reasumując, należy w ocenie Sądu wyrazić pogląd, że wprawdzie merytorycznie zaskarżona decyzja może nie budzić zastrzeżeń, jednakże w sprawie wystąpiło wykazane wyżej istotne uchybienie procesowe, które nie pozwala na jej podtrzymanie. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnionego naruszenia przepisu art. 138 pkt 2 KPA i art. 157 § 3 KPA mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku uzasadnia art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.