II SA/Op 246/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Gminy Paczków z dnia 24 marca 2005 roku, nr XXXIV/202/05 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 4, § 4 ust, 12, 13, 14, 15, 16, 17; § 26, § 27; § 28; § 29; § 30; § 31; § 32 ust. 2; § 36 ust. 5; § 42 ust. 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność. Wojewoda Opolski wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. l z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm), na uchwałę nr XXXIV/202/05 Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 24 marca 2005 r., sprawie utrzymania czystości i porządku oraz gospodarki odpadami komunalnymi w Gminie Paczków. Z powodu istotnego naruszenia prawa, a to: art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności w części tej uchwały: tj. § 3 ust. 4; §4 ust. 12, 13, 14, 15, 16, 17; § 26; § 27; § 28; § 29; § 30: § 31; § 32 ust. 2; § 36 ust. 5; § 42 ust. 2, 3, 4. Przywołane zapisy uchwały zostały podjęte bez upoważnienia ustawowego, co jest niezbędne przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Organ podkreślił, że katalog spraw powierzonych kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku został określony w art. 4 pkt 1-6 tej ustawy i ma charakter zamknięty, a zatem nie można w sposób rozszerzający interpretować upoważnienia do stanowienia przepisów określających szczegółowe zasady utrzymania porządku i czystości. Rada Miejska w Paczkowie, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania estetyki budynków i ich otoczenia zawarła w: § 3 ust. 4 uchwały obowiązek dokonywania czynności zapobiegających nieestetycznemu wyglądowi posesji przez brak lub niewłaściwe wykonanie czynności konserwacyjnych budynku i jego elewacji ogrodzenia oraz innych elementów nieruchomości; a w § 4 ust. 12, 13, 14, 15, 16, 17 odpowiednio obowiązki: usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów; z elewacji budynków plakatów, napisów, rysunków nadających posesji wygląd, nieestetyczny oraz reklam umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa budowlanego; koszenia trawników i zagrabianiu liści (co najmniej na początku i końcu sezonu wegetacyjnego); wykonywaniu przycinek gałęzi i krzewów; kompostowaniu odpadów roślinnych; odpowiednim utrzymaniu estetycznym i sanitarnym utrzymaniu budynków gospodarczych. Przywołane zapisy uchwały wkraczają w regulację art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakładającego obowiązek utrzymania budynków w należytym stanie, a kolejne przepisy tej ustawy określają tryb działania organów w przypadku, gdy obiekt budowlany jest utrzymywany w niewłaściwym stanie technicznym, czy też powoduje oszpecenie otoczenia. Rada Miejska ponadto rozszerzyła wskazaną regulację wskazując nie na obiekt lecz na całą posesję, natomiast art 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie upoważnia gminę do określania wymagań tylko w zakresie oczyszczania części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś posesje mają co do zasady charakter ściśle prywatny. Zapisy uchwały w §§ 26 - 31 odnoszące się do regulacji w zakresie rozliczania świadczonych usług usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przepisy ustanawiające przeciętne normy w zakresie nieczystości ciekłych, jak również treść § 27 i § 28 uchwały wkraczają w materię rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, które określa normy zużycia wody także w przypadku gdy nieruchomość nie jest podłączona do kanalizacji. Ponadto wymienione powyżej przepisy uchwały (§ 26 - 31) naruszają także art. 353' kc, poprzez ograniczenie swobody kształtowania umowy przez przedsiębiorstwa komunalne oraz odbiorców ich usług, którym powinna być pozostawiona kwestia określenia ilości odbieranych nieczystości w ramach umowy. W § 32 ust. 2, § 36 ust. 5, § 42 ust. 3 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki (ogólnie ujmując) ponoszenia kosztów kontroli, bądź działania przedsiębiorstw komunalnych, w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli naruszenia przez właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w zaskarżanej uchwale. Przepisy nakładające obowiązek poniesienia w takiej sytuacji kosztów kontroli są niezgodne z art. 262 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 kpa stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie, bądź na żądanie strony. Tymczasem określone w ww. przepisach uchwały koszty wynikają z faktu przeprowadzania kontroli wobec wszystkich właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy przestrzegają regulacji określonych w uchwale. Nadinterpretacją byłoby więc uznanie, że koszty kontroli przeprowadzanej przez organ administracji zostały poniesione z winy osoby nieprzestrzegającej przepisów uchwały Rady Miejskiej w Paczkowie. Sprzecznym z prawem jest postanowienie § 42 ust. 2 uchwały zgodnie, z którym fakt nieokazania w trakcie kontroli dokumentów mających udowodnić korzystanie przez właściciela nieruchomości z usług przedsiębiorstw komunalnych może powodować nałożenie na niego opłaty związanej z przejęciem przez gminę obowiązków w zakresie wywozu nieczystości. Art. 6 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie stwarza ograniczenia czasowego dla udowodnienia przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług wywozu nieczystości. Gmina Paczków w odpowiedzi na skargę z dnia 7 lipca 2005 r., wniosła o umorzenie postępowania sądowego, bowiem Rada Miejska w Paczkowie dnia 30 czerwca 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/226/05 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Mocą uchwały nr XXXVI/226/05 uchylone zostały zaskarżone przepisy uchwały nr XXXIV/202/05 Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 24 marca 2005 r., sprawie utrzymania czystości i porządku oraz gospodarki odpadami komunalnymi w Gminie Paczków. Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2005 r. nie podzielił wniosku gminy o umorzenie postępowania i wniósł o wydanie wyroku w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała z dnia 24 marca 2005 r. nr XXXIV/202/05 w sprawie utrzymania czystości i porządku oraz gospodarki odpadami komunalnymi w gminie Paczków, jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 24 czerwca 2005 r., Nr 42 poz. 1351 i po upływie 14 dni od dnia opublikowania, jej przepisy weszły w życie z dniem 8 lipca 2005 r. Rada Miejska w Paczkowie w dniu 30 czerwca 2005 r. podjęła uchwalę nr XXXVI/226/05r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, którą uchyliła kwestionowane przepisy, natomiast nowa uchwała nie zawiera w swej treści przepisów przejściowych, jak również nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, tym samym przepisy nowelizujące nie weszły w życie. Stąd jedynym możliwym trybem uchylenia opublikowanych przepisów prawa miejscowego w zaskarżonej uchwale jest wydanie wyroku przez sąd administracyjny oraz opublikowanie go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z zasady techniki prawodawczej (legislacji) wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały. W rozpatrywanej sprawie wspomnieć należy, że po upływie 30-dniowego terminu, liczonego od otrzymania uchwały, Wojewoda Opolski nie mógł stwierdzić jej nieważności we własnym zakresie. Mógł natomiast uchwałę, zawierającą postanowienia sprzeczne z prawem, zaskarżyć do sądu administracyjnego, na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z czego Wojewoda Opolski skorzystał w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był przepis art. 4 ustawy z dnia, który na dzień jej podjęcia stanowił: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Podkreślić należy, że przepisy art. 5 i 6 powyższej ustawy, zawierają ustawowe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku. Dlatego też, na tle powyższych regulacji prawnych należy podzielić pogląd Wojewody Opolskiego, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą, bądź innym aktem prawnym. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania lub modyfikowania do jej treści uregulowań zawartych w ustawie stanowiącej podstawę jej podjęcia oraz przepisów innych ustaw, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz wbrew postanowieniom przepisów o kosztach z kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd zapisy zaskarżonej uchwały nakładające obowiązek w § 3 ust. 4 w zakresie nieestetycznego wyglądu; § 4 ust. 12, 13, 14, 15, 16, 17 odpowiednio dot. usuwania wraków pojazdów; plakatów, napisów, rysunków nadających posesji wygląd nieestetyczny; utrzymania estetycznego i sanitarnego budynków; koszenia trawników i zagrabiania liści; wykonywania przycinek gałęzi i krzewów, zostały wprowadzone bez ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego oraz spowodowały modyfikację obowiązujących przepisów w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w tym art. 61 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Również zapisy w §§ 26 -31 dotyczące norm odpadów komunalnych; rozliczania świadczonych usług usuwania i unieszkodliwiania odpadów, wkroczyły w materię uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70) oraz art. 353' kc, poprzez ograniczenie swobody kształtowania treści umowy przez przedsiębiorstwa komunalne oraz odbiorców ich usług. Nałożone natomiast w § 32 ust. 2, § 36 ust. 5, § 42 ust. 3 na właścicieli nieruchomości obowiązki ponoszenia kosztów kontroli, nie mają także oparcia w przepisach ustawowych. W związku z powyższymi rozważaniami, w zakresie przywołanych zapisów zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Paczkowie, stanowiącej przepisy prawa miejscowego, zostały wprowadzone z przekroczeniem przyznanych kompetencji, stąd należy kwalifikować te zapisy jako naruszenie konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji jako istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności przepisów prawa miejscowego podjętych poza zakresem ustawowego upoważnienia. Doktryna oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie uznają, że modyfikacja i uzupełnienie regulacji ustawowej przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej (por. np. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/00, OSNAP 2001/13/424 oraz wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publ.). Dodać należy, że zaskarżone przepisy uchwały zawierają również dyrektywy o niejasnej treści oraz formułują nazbyt szeroko nakaz zachowania właścicieli (nieestetyczny wygląd posesji; brak lub niewłaściwe wykonanie czynności konserwacyjnych itp.) co jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Następną kwestią, którą zobowiązany był się zająć Sąd, było rozważenie dopuszczalności umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym na wniosek gminy, której organ zaskarżoną uchwałę stanowiącą akty prawa miejscowego podjął a następnie w wyniku wniesionej skargi przez organ nadzoru, uchylił tą uchwałę w części, uznając tym samym zarzuty skargi. Podnieść należy, że zaskarżona uchwała została opublikowana i weszła w życie w terminie 14 dni po jej ogłoszeniu, a ponadto Wojewoda Opolski nie cofnął swojej skargi, a zatem rozważania co wniosku o umorzenie sprowadzają się do podniesionej przez gminę bezprzedmiotowości postępowania przed sądem. Zasadnym staje się zauważyć, że podjęta uchwała przez organ gminy w ramach autokontroli, nie zawierała przepisów przejściowych, które regulowałyby wpływ nowej uchwały na stosunki powstałe pod działaniem zaskarżonej uchwały. Ponadto uchwala uwzględniająca zarzuty skargi nie została ogłoszona w ustawowej formie. Stąd uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ gminy nie przerwało wywoływania skutków prawnych, bowiem mogły one nastąpić od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, a zatem po opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa. Odwołując się do orzecznictwa, należy stwierdzić, że uchylenie uchwały w części, podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni sprawy bezprzedmiotowej, bowiem niezbędnym staje się wydanie przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie i publikację (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS 1996/4/129). Wyrok Sądu stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały powoduje, że uchwala ta we wskazanej części była niezdolna do wywołania skutków prawnych od chwili jej wydania, stąd stwierdzenie nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku. Mając powyższe na uwadze, wniosek o umorzenie postępowania sądowego okazał się bezpodstawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 powyższej ustawy.