II SA/Op 253/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 27 maja 2004 r., nr XXII/249/2004 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle z dnia 27 maja 2004 r., nr XXII/249/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jako podstawę prawną skargi wskazano przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, podając w uzasadnieniu, że w uchwale tej, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), nie zostały uregulowane kwestie, których unormowanie jest obowiązkiem gminy wynikającym z art. 21 ust. 3 tej ustawy, dotyczące określenia: - wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony, - kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, - warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Ponadto użyte w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały sformułowanie, że "trudne warunki mieszkaniowe stanowią podstawę do ustalenia pierwszeństwa wynajmowania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieokreślony wyłącznie gdy wynikają one z naturalnego rozwoju rodziny" jest niedookreślone i niejasne, gdyż nie wiadomo co należy rozumieć przez "naturalny rozwój rodziny", a ponadto niezrozumiałe jest w jaki sposób trudne warunki miałyby wynikać z naturalnego rozwoju rodziny. To samo dotyczy wskazanego jako trudne warunki mieszkaniowe "zamieszkiwania w lokalu nie spełniającym wymogów pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (potwierdzonego orzeczeniem właściwego organu") (§ 10 ust. 2 pkt 3 uchwały). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyn - Koźle, uznając zasadność skargi podał, że projekt nowej uchwały Rady Miasta w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie zawierający uchybień wskazanych w skardze i przewidujący uchylenie zaskarżonej uchwały, będzie przedmiotem obrad sesji planowanej na dzień 26 sierpnia 2004 r. W piśmie procesowym z dnia 15 września 2004 r. Wojewoda Opolski podał, że cofa skargę z uwagi na fakt, iż Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle w dniu 26 sierpnia 2004 r. uchwałą nr XXIV/294/2004 uchyliła zaskarżoną uchwałę. Ponadto w piśmie z dnia 21 października 2004 r. wyjaśniono, że zaskarżona uchwała wywierała skutki prawne, a w szczególności w okresie jej obowiązywania od dnia 5 sierpnia 2004 r. lokale mieszkalne oraz lokale socjalne były oddawane w najem, prowadzono postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do tych lokali, opracowywano listy osób uprawnionych do oddania w najem lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, lokali socjalnych i zamiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) ( por. Barbara Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 379-380). Ponadto stosownie do przepisu art. 60 ustawy skarżący może cofnąć skargę, co wiąże sąd, który jednakże uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 310). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie stwierdzić ponadto przyjdzie, że uchylenie uchwały przez organ gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały przez organ gminy inną uchwałą ma bowiem charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek ma przyszłość (ex nunc). Tym samym przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku. W takim razie pozostaje do rozważenia czy i jakie skutki uchylona uchwała wywołała w czasie jej obowiązywania, W świetle przepisów art. 42 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy, natomiast ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), co oznacza, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja. Bezspornym jest zatem, że zaskarżona uchwała wywierała skutki prawne w okresie, w jakim pozostawała w obrocie prawnym tj. od 5 sierpnia 2004 r. (po upływie 14 dni od jej ogłoszenia – stosownie do zapisu § 17 ust. 2 tej uchwały), skoro pod rządami tej uchwały lokale mieszkalne były oddawane w najem, prowadzono postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do tych lokali, a także opracowywano listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokali socjalnych i zamiany. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, stanowiącym, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Konkretyzacja powyższego umocowania ustawowego zawarta została w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca w pkt 1-7 wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Chociaż przepis ten nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim wyrażenie "w szczególności", to wyrażenie to przesądza, że elementy wymienione w tym przepisie muszą przez organ stanowiący gminy zostać zawarte w uchwale regulującej zasady wynajmu lokali gminnych. Powyższe zobowiązuje radę gminy do respektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów. W szczególności przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Tymczasem Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle w § 12 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały określiła wyłącznie zasady wynajmowania lokalu socjalnego. Brak jest natomiast unormowania dotyczącego dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony, co jest niezgodne z jednoznacznie brzmiącym przepisem art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Właściwe określenie kryteriów dochodowych jest niezbędnym warunkiem prawidłowo skonstruowanego przepisu regulującego zasady wynajmu lokali gminnych i w związku z tym jego wadliwość w tym zakresie wskazuje na możliwość uznania go w całości za naruszający obowiązujący porządek prawny w zakresie wskazanym w powołanym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy mieć bowiem na względzie również i to, że z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, iż mieszkaniowy zasób gminy tworzony jest w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 tej ustawy, czyli między innymi w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Takie samo stanowisko należało zająć na tle unormowania przyjętego w przepisie § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Określono w nim pierwszeństwo wynajmu lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony. W uchwale brak jest natomiast uregulowań w zakresie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, pomimo, że w myśl art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Podobnie zaskarżona uchwała nie określa warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). W tym wypadku także naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe, powodując, iż o prawo najmu lokali socjalnych nie mogą skutecznie ubiegać się osoby najbardziej potrzebujące, a więc te, które tego rodzaju wsparcia ze strony wspólnoty gminnej winny oczekiwać. Już z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, która nie zawiera niezbędnych uregulowań określonych ustawą o ochronie praw lokatorów, obarczona jest wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można było uwzględnić zgłoszonego cofnięcia skargi, albowiem spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Niezależnie od tego należało zgodzić się z argumentacją skargi co do niejasności użytego w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały sformułowania "naturalny rozwój rodziny", będącego wyłączną przesłanką do ustalenia pierwszeństwa wynajmowania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieokreślony przy jednoczesnym istnieniu trudnych warunków mieszkaniowych. Podzielić w tym zakresie należy słuszny pogląd prezentowany w orzecznictwie, z którego wynika, że wymogiem aktów prawa miejscowego jest ich redagowanie przy użyciu jasnych, wyczerpujących sformułowań, w sposób uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. SA/Gd 2949/94, OSS z 1996 r., nr 3, poz. 91). Mając na względzie przedstawione okoliczności należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.